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我国商标抢注法律界限之重新划定/李扬

作者:法律资料网 时间:2024-07-06 07:28:06  浏览:9424   来源:法律资料网
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  内容提要: 并非所有商标抢注行为都是恶意、非法的。在注册主义商标权制度下,商标法一定程度上是鼓励商标抢注的。为了平衡未注册商标在先使用人与商标注册申请人、商标权人之间的利益关系,我国商标法在禁止抢注行为时,不应过问抢注者是否采取了不正当手段,而应当规定只有在先使用的未注册商标为驰名商标时,才能阻止他人在类似范围内抢注。为了保护既有使用事实和利益,应赋予在先使用者在先使用抗辩权。为了防止混淆,应当强制性对在先使用者课以附加适当区别性标记的义务。为此,应当删除《中华人民共和国商标法》第31条后半句之规定,并对《中华人民共和国商标法》第13条第1款规定进行补充和完善。


当下,在我国经济生活中,商标抢注现象时有发生,学者们对此大多持批判态度。例如,有的学者认为:“多年来,商标抢注一直成为困扰我国经济和社会生活的难题。商标抢注现象发生的原因有多方面,但深层次的原因则是我国商标法律制度存在缺陷,使得抢注者有机可乘。因此,为了有效遏制商标抢注现象的发生,必须进一步完善我国现行的商标法律制度”。[1]有的学者则明确反对“善意抢注”,认为抢注都是恶意的。[2]有的学者认为,商标抢注属于不当注册行为,会妨碍他人行使合法权益,并且不符合经济转型的大背景。[3]还有学者认为,商标抢注行为是窃取他人财产权利的一种手段,是以合法形式掩盖非法目的的行为,是具有主观恶意的行为。商标抢注在对原权利人造成困扰,给市场公平竞争带来不良影响的同时,也给商标审查机构带来巨大压力。防范并有效制止商标抢注行为成为亟待解决的问题。[4]等等。但是,在这众口一词的批判声中也有例外。例如,曹新明教授以“樊记”商标抢注为例,研究了商标抢注的正当性。他认为,应当以合法性和诚实性为标准判断商标抢注是否存在正当性,在商标抢注者违反诚实信用原则或者侵犯他人合法在先权利时,商标抢注没有正当性。[5]纵观上述观点,笔者认为,其核心问题归结为一点,即商标抢注的法律界限究竟应该如何划定?为了回答这个问题,笔者拟对学界主流的批判观点进行反思,并在借鉴日本立法经验的基础之上,对我国商标抢注的法律界限进行重新划定,以期对我国商标法的理论和实践有所裨益。

一、商标抢注批判之批判

关于商标抢注的含义,理论界存在多种观点。其实,商标抢注有广义和狭义之分。广义的商标抢注是指未经在先权益人许可,将其享有财产权益或者人身权益的标识申请商标注册的行为。狭义的商标抢注则是指未经在先商业标识使用者许可,将其商业标识申请商标注册的行为。由于广义的商标抢注如将他人著作物、享有专利权的实用新型或者外观设计或者姓名抢注为商标,可以分别通过著作权法、专利法或者侵权责任法、民法进行规定,[6]因此在商标法领域谈论商标抢注通常是指狭义的商标抢注而言。狭义商标抢注的标识主要包括他人在先使用的商标(注册商标和未注册商标)、商号、域名。[7]本文所指的商标抢注特指狭义商标抢注中未经在先使用未注册商标使用者同意,将其商标申请注册的行为。

从现有文献看,对商标抢注进行的批判主要表现为以下观点:只要抢注就是恶意的或者非法的。笔者认为这种观点至少存在以下重大误识:

1.严重误读了《中华人民共和国商标法》(以下简称《商标法》)第31条后半句之规定。《商标法》第31条后半句规定:“也不得以不正当手段抢先注册他人已经使用并有一定影响的商标”。即使不对《商标法》第31条后半句进行任何立法论上的评价,认为只要抢注就是恶意或者非法的观点也不符合文义解释的逻辑。按照《商标法》第31条后半句规定,只有以不正当手段抢先注册他人已经使用并有一定影响的商标时,抢注行为才违法。据此,从法解释学角度看,至少三种抢注行为合法:一是以正当手段抢注他人已经使用并有一定影响的商标,即善意抢注知名商标;二是以正当手段抢注他人已经使用但没有一定影响的商标,即善意抢注未知名商标;三是以不正当手段抢注他人已经使用但没有一定影响的商标,即非善意抢注未知名商标。当然,如果不考虑《商标法》第31条后半句立法上的缺陷,而将其规定的在先使用未注册知名商标理解为仅仅能够阻止类似商品或者服务范围内的注册,则将与其近似的标识在非类似商品或者服务范围内进行抢注也会变得合法。由此可见,不问具体情况,绝对否定商标抢注的观点并不符合《商标法》第31条后半句之规定。

2.完全误解了商标权注册制度实行的先申请原则之本质。由于公示效果以及为确保权利使用方面的安全性,商标权注册制度几乎为世界上所有国家的商标法所采纳。而采取商标权注册制度的国家,在商标权的获得上又基本实行先申请原则。按该原则,两个或者两个以上的申请人在相同或者类似的商品或者服务上申请注册相同或者近似商标的,对先申请者给予优先权保护。先申请原则有点类似于物权法中的先占原则,将商标取得作为一种市场行为,谁先占,谁先得。与先占不同的是,先占的物必须是无主物,而抢注为商标的标识存在权益主体,但商标法为了促进产业发展,使商业标识尽其所用,作为公共政策选择,也规定在一定条件下可以进行抢注,而且不论抢注者是否具备主观恶意。可以说,商标权注册制度采取的先申请原则,本质上是鼓励商标抢注的。那种动辄认为商标抢注恶意、非法的观点完全不了解商标权注册制度实行的先申请原则之本质。

3.与商标法立法目的不符。商标法之所以鼓励商标注册,保护商标权,最终目的在于促进产业发展。关于这一点,《日本商标法》第1条规定得非常清楚:“本法目的在于通过保护商标,以维护商标使用者业务上的信用,促进产业的发展,保护消费者利益”。《商标法》第1条规定:“为了加强商标管理,保护商标专用权,促使生产、经营者保证商品和服务质量,维护商标信誉,以保障消费者和生产、经营者的利益,促进社会主义市场经济的发展,特制定本法。”但是,如果抽掉其中带有行政管理和意识形态性质的内容,也可看出其立法目的最终仍然在于促进“经济的发展”。为了实现该目的,立法者经过精心的利益考量,采取的措施之一即在商标权的取得方面实行先申请原则,鼓励市场主体抢先注册最有利于自己的商标,尽快在全国范围内获得排他权,并在此基础上安心投入人力、物力、财力打造自己的商标,扩大营业规模及地域范围,从而促进产业的发展。很显然,至少立法者存在这样一种假设,即相比怠于申请商标注册的市场主体,从对产业的贡献度来看,积极抢注商标的市场主体更能促进产业的发展。

相反,如果不允许进行任何形式的商标抢注,则意味着任何商业标识的使用者,无论营业规模及地域范围有多大,都可以阻止他人进行商标注册,从而严重妨碍他人申请商标注册和使用的自由,极大阻碍产业的发展,影响消费者利益。

当然,诸如抢注商标进行囤积而不使用或者被抢注者营业规模更大、地域范围更广、对产业发挥了更大促进作用的现象也不可避免地存在。因此,商标抢注恶意、非法论者认为先申请原则鼓励商标抢注从而违背商标法的立法目的,这是杞人忧天。这是因为:首先,针对纯粹的商标囤积现象,《商标法》第44条第4款规定了注册商标连续三年不使用撤销制度,从而大大减少了只抢注而不使用的囤积现象。其次,按照《商标法》第13条、第31条后半句的规定,并不是在任何情况下都可以抢注他人在先使用的商标的。如果真的出现了在先使用商标知名度高、对产业发展贡献大的情况,则该在先使用商标完全可以阻止他人在类似商品或者服务范围内抢注;如果达到了驰名程度,则可以阻止他人在所有容易产生联想的商品或者服务范围内进行抢注。

4.完全不了解商标权的属地性。商标权和专利权等知识产权一样具有属地性,即按照某国法律获得的商标权,只在该国法域内受保护。按照该原则,我国商标要在其他国家受保护,就必须按照《商标国际注册马德里协定》集中申请国际注册,或者分别在其他国家申请注册。我国历史悠久,驰名商标甚多,因此经常在国外遭抢注。[8]商标抢注批判论者对此常常愤愤不平,对抢注者和抢注国进行严厉批判。此种观点完全与商标权的属地性相违背。按照商标权属地性原则,如果某个商标未在某个国家申请注册,也未在某个国家进行使用,则该国没有任何保护义务,完全可以抢注。我国众多商标在国外被抢注完全是商标权人自己权利意识淡薄、不了解商标权国际保护制度造成的结果,不能归咎于商标抢注本身。

综上所述,一概否定商标抢注的观点既未透彻理解商标权注册制度的本质和商标权的属地性,也不符合商标法的立法目的,与《商标法》第31条后半句的规定不符,是不可取的片面观点。笔者认为,在商标法恰当划定了商标抢注的法律界限后,对法律界限外的在先使用商标是完全可以抢注的。

二、商标抢注之法律界限——日本的立法经验

笔者虽然不赞成全盘否定商标抢注的观点,但并不意味着绝对肯定商标抢注。如前所述,商标法的最终目的在于促进产业发展。为了实现该目的,商标法必须对已经使用并且凝聚了较高程度信用、促进了产业发展的现有标识进行保护,从而划定商标抢注之法律界限。在这方面,日本商标法的做法是值得借鉴的。

按照《日本商标法》第4条第1款第10项、第3款规定,在提出商标注册申请日之前,某个商标作为商品或者服务的表示已经被需要者广泛认知,则他人不得在相同或者类似商品或者服务上就相同或者近似商标申请注册或者使用。据此,在先使用的未注册商标具备以下三个要件时,他人不得进行抢注和使用。

1.在日本需要者之间被广泛知悉。某个商标通过使用如果已经达到被日本需要者广泛知悉的知名程度,则可以阻止他人在类似范围内抢注。所谓需要者,既包括最终消费者,也包括中间层次的交易者。从地域范围看,日本特许厅的审查基准只要求在某个地域范围内知名即可,无须被日本全国范围内的需要者广泛知悉。但是,从日本东京高等裁判所1983年对具有重大影响的“DCC案”[9]的判决看,对地域范围的要求是比较严格的。在该案中,日本大和公司使用的商标“DCC”在日本广岛县已达23年之久,并且在该县境内具有相当知名度。上岛咖啡公司未经许可,将“DCC”申请为注册商标。大和公司请求宣告上岛咖啡公司的商标注册无效。但是,日本东京高等裁判所认为,考虑到商品流通、广告、媒体宣传状况,先使用的未注册商标,至少在他人提出商标注册申请时,应该在日本全国主要商业圈的同种商品经营者之间达到相当的知悉程度,至少不应当限于一个县内,而应当在超过相邻数县的相当地域范围内,达到至少一半以上的同种商品经营者知悉的程度,才能被认定为知名商标,才能阻止他人在类似范围注册和使用。上岛咖啡公司的商标最终维持了注册的有效性。日本东京高等裁判所实际是要求在先使用的商标应当达到我国所说的驰名商标程度时,才能阻止他人在类似范围内注册和使用。日本东京高等裁判所的此种观点在日本很有市场,较多日本学者都持此种观点。日本著名商标法专家涉谷达纪认为,考虑到日本特许厅的审查能力不强以及很多人不愿意申请商标注册的事实,应当要求阻止他人在类似范围内申请商标注册的在先使用未注册商标在相当广大的地域范围内被需要者知悉,而不应当限定于狭小的地域范围之内。[10]日本另一位著名商标法专家纲野诚先生也持相同见解。[11]此外,日本著名知识产权法专家田村善之先生也认为,如果将《日本商标法》第4条第1款第10项要求的地域范围限定于狭小地域范围内,不仅会对该地域的其他人,而且会对其他地域的其他人的商标使用造成一定影响。[12]

从相关公众的范围来看,日本特许厅的审查实务并不要求最终消费者广泛知悉,中间层次的交易者广泛知悉亦可。[13]但是,日本东京高等裁判所要求至少半数以上的需要者知悉,[14]部分学者则要求绝大部分需要者知悉。[15]此外,日本学者还认为,在认定商标的知名性时,还必须考虑该商标所使用的商品和提供的服务本身的性质以及交易的具体状况,不能一刀切。例如,价格昂贵的机械与日本杂货、全国流通的商品与地方特产,由于流通途径、范围、广告宣传方法等不同,需要者也不一样,因此在认定商标知名性时,必须加以区别对待。[16]

2.商品和商标具有同一性或者类似性。知名商标能够阻止抢注的范围只限于相同或者类似范围内,即他人只有在相同或者类似商品或者服务上,将与知名商标相同或者近似的商标申请注册时,知名商标才具有阻止他人申请注册和使用的效力。

3.商标的知名性必须在抢注者提出商标注册申请日之前获得。《日本商标法》第4条第1款第3项对此作了明确规定。

由上可见,在日本,不具备以上要件的商标不能阻止他人在类似商品或者服务范围内抢先注册,更不能阻止他人在非类似范围内抢先注册,除非违反了《日本商标法》第4条第1款第15项的禁止性规定(与他人业务所属商品或者服务产生混淆之虞的商标)。更为重要的是,《日本商标法》第4条第1款第10项在规定不得抢注在先使用知名商标时,并没有明确限定抢注者不得采用不正当手段或者不得有主观恶意。但是,这并不意味着抢注者主观上善意或者采用正当手段时就可以抢注。《日本商标法》第47条在规定可以请求宣告注册商标无效的除斥期间时,通过括号方式规定出于不正当竞争目的抢注他人知名商标的,可以不受5年时间的限制。从法解释学角度看,该条意味着没有不正当竞争目的抢注他人知名商标时,被抢注者请求宣告无效受5年除斥期间限制,5年之后才不得再请求宣告其无效。由此可见,日本商标法对符合上述要件的知名商标采取了较为严格的保护态度,即不问抢注者是否采用了不正当手段,主观上是否具备恶意,只要抢注的商标符合知名性要求,并且标识相同或近似,使用的商品或者服务相同或者类似,他人就不得抢注,否则就是非法的。

日本商标法并没有停留在规定知名商标可以阻止他人抢注上。在某个标识达到上述要求的知名度之前,抢注者将相同或者近似标识在类似范围内注册后,往往反过来控告商标先使用者侵害其商标权,试图对其行使差止请求权。例如,在上述“DCC案”中,上岛咖啡在获得商标注册后,就反过来控告大和公司侵害其商标权,要求大和公司停止使用“DCC”标识。[17]为了保护既有使用事实和利益,防止混淆,《日本商标法》第32条规定,先使用者先使用的商标只要具备有限的知名度,[18]并附加防止混淆的区别性标记时,可以继续在原商品或者服务上使用。先使用者的业务承继者同样拥有这种使用权。这样就很好地平衡了商标抢注者与商标先使用者之间的利益,达到了促进产业发展的目的。

三、我国商标抢注法律界限的缺陷及重新划定

(一)我国现有商标抢注法律界限的缺陷

我国商标法事实上也规定了商标抢注之法律界限,这具体体现在《商标法》第13条第1款和《商标法》第31条后半句的规定上。《商标法》第13条第1款禁止对未注册驰名商标在类似范围内进行抢注和使用。按照该款规定,不管抢注者主观上是善意还是恶意,只要其就相同或者类似商品申请注册的商标是复制、模仿或者翻译他人未在中国注册的驰名商标,容易导致混淆的,则不予注册并禁止使用。据此,如果在先使用的未注册商标构成驰名商标,抢注者的商标以及商品和在先使用的未注册驰名商标及其标注的商品相同或者类似,则他人不得抢注。可见,该款规定与《日本商标法》第4条第1款第10项的立法思路是完全相同的,既考虑了商标法促进产业进步的立法目的,也兼顾了他人选择和使用商标的自由以及我国采取商标权注册制度一定程度上鼓励商标抢注的本质。唯一不同的是,《商标法》未能在第13条第1款的基础上赋予未注册商标在先使用者抗辩权,以对抗抢注者抢注成功后反过来控告在先使用者侵害其商标权,这将导致实践中大量的被抢注者陷入侵权状态。应该说,这是《商标法》第13条第1款规定商标抢注之法律界限时存在的重大缺陷之一。

《商标法》第13条第1款的缺陷之二是,没有规定在先使用者应当承担的附加区别性标记、防止混淆的义务。这个缺陷与第一个缺陷相关。由于《商标法》第13条第1款没有赋予在先使用者抗辩权,在他人抢注后,在先使用者继续使用行为将构成侵权,也就毫无必要再强加给其附加区别性标记、防止混淆的义务了。
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关于印发《岳阳市农村初级卫生保健实施规划(2003~2010年)》的通知

湖南省岳阳市人民政府


岳政发[2003]3号
岳阳市人民政府关于印发《岳阳市农村初级卫生保健实施规划(2003~2010年)》的通知


各县、市、区人民政府,岳阳经济技术开发区、南湖风景区、屈原管理区,市直各单位:
现将《岳阳市农村初级卫生保健实施规划(2003~2010年)》印发给你们,请结合当地实际制定实施方案,并认真组织实施。
二○○三年二月二十四日


岳阳市农村初级卫生保健实施规划
(2003~2010年)

农村初级卫生保健是农村居民应该人人享有的,与农村经济社会发展相适应的基本卫生保健服务。经过努力,我市农村已基本实现了1990~2000年初级卫生保健阶段性目标。为全面贯彻落实湖南省2002~2010年农村初级卫生保健规划,使农民人人享有初级卫生保健,特制定本实施规划。
一、规划目标
根据全面建设小康社会和社会主义现代化建设第三步战略目标的总体要求,加强农村卫生服务体系建设,建立以大病统筹为主的新型合作医疗制度,改善农村公共卫生和基本医疗服务,普及农村改水改厕和农民健康教育,使广大农村居民人人享有与经济社会发展相适应的初级卫生保健服务,提高农民的健康水平和生活质量。到2010年,全市农村初级卫生保健工作以县、市、区为单位,必须达到本实施规划规定的各项指标。

二、实施步骤
2003年,各县、市、区制订实施方案,搞好人员培训,并组织实施。到2005年,2个县、市、区达到规划目标;到2008年,80%的县、市、区达到规划目标;到2010年,其余县、市、区实现本规划目标。

三、主要措施
实施农村初级卫生保健实行政府负责、部门协作、社会支持、群众参与和分级管理、分类指导的方针。
㈠切实加强领导。各级政府要把农村初级卫生保健列入政府工作目标,组织协调有关部门认真落实人力、物力、财力等各项保障措施,积极推进农村初级卫生保健的实施。

㈡加强部门协作。
发展计划部门:将初级卫生保健纳入国民经济和社会发展规划,加强农村基础卫生设施建设,会同卫生部门制定并实施区域卫生规划,优化卫生资源配置。
财政部门:逐年增加卫生投入,增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度;调整卫生支出结构,落实财政补助政策,加大对农村卫生的投入,促进初级卫生保健目标的实现。
农村工作部门:把初级卫生保健工作列入农村现代化建设的重要内容,配合做好农村改水、改厕和合作医疗的实施,加强对人畜共患病的预防控制,组织开展卫生扶贫。
卫生部门:做好初级卫生保健工作的综合管理、业务指导和质量监督;加强农村卫生网络建设和新型合作医疗制度的建设,发挥中医药的优势和作用,落实农村公共卫生和基本医疗保健服务,提高卫生服务质量和服务效率。
爱国卫生运动委员会:加强农村改水、改厕的规划、实施,组织新技术的交流、推广,开展农村环境卫生整治与监督指导。

环境保护部门:加强对农村环境污染的监测、监督,严格监控污染物的排放,加强对饮用水源的监督管理,推进农村环境综合整治,努力提高农村环境质量。
水利部门:结合农村水利建设,配合做好农村改水和血防灭螺工作。

乡镇企业管理部门:督促乡、村企业加强劳动保护设施建设,控制和消除职业危害因素,降低职业病的发病率。
教育部门:结合成人扫盲进行卫生常识教育;按照《学校卫生工作条例》要求配备健康教育师资,并将健康教育纳入中、小学教学大纲和教学计划,健康教育每学期不少于10课时;搞好学校卫生,改善食堂卫生及其他卫生条件。
文化、广播电视、新闻部门:加强对初级卫生保健的宣传和报道,传播卫生知识,提高农村居民的自我保健能力,宣传和引导全社会支持、参与农村初级卫生保健。
民政、人事、劳动保障、建设、药品监管、盐业管理、计划生育等部门也要根据职责,落实相关措施,支持农村初级卫生保健工作。

㈢深化卫生改革。深化卫生院内部改革,形成有生机活力的用人机制和分配激励机制,提高服务效率。完善县、乡卫生机构的功能、布局,重点加强县级预防保健机构和农村中心、乡镇卫生院的建设,提高技术队伍素质,保证开展公共卫生和基本医疗服务的基础设施和条件。到2010年基本完成县级医院、预防保健机构和中心、乡镇卫生院的建设改造任务,达到基本设施配置标准。

㈣加强公共卫生建设。贯彻预防为主方针,实施农村公共卫生基本项目规划,全面落实农村公共卫生各项任务。积极防治、控制严重危害农民健康的传染病、地方病、职业病,巩固、提高计划免疫接种率,继续搞好食盐加碘、地氟病区的改水、改灶和血吸虫病疫区灭螺工作,开展慢性非传染性疾病的防治。健全农村妇幼保健网络,加强孕产妇和儿童系统管理,保证乡镇卫生院具备处理孕产妇顺产的能力、县级医疗保健机构和中心卫生院处理孕产妇难产的能力,进一步降低孕产妇死亡率、婴幼儿死亡率和出生缺陷发生率。加强农村环境卫生整治,促进卫生县城和卫生村、镇建设。结合农村沼气生态农业建设、水利设施建设和小城镇建设,引导和组织农民改水、改厕,提高农村自来水、卫生厕所和沼气的普及率。积极开展健康教育,推进“全国亿万农民健康促进行动”。加大对农村医药卫生执法监督力度,加强食品卫生、职业病防治、医疗服务市场、药品及其它健康相关产品的监管。

㈤发展合作医疗。按照农民自愿参加和个人、集体、政府多方筹资的原则,建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。2003年,华容县开展新型合作医疗试点;从2004年起,在全市农村有计划地逐步推开。到2010年,全市各县、市、区全部建立起新型农村合作医疗制度,覆盖农村人口达到80%以上,使农民享有基本医疗保障。

㈥增加卫生投入。从2003年起到2010年,各级财政每年增加的卫生事业经费主要用于发展农村卫生事业。县级财政根据国家和省确定的公共卫生项目安排公共卫生的人员经费和业务经费;负责安排政府举办的农村卫生机构开展公共卫生与必要的医疗服务经费、离退休人员费用、发展建设资金和卫生院院长、防保专干的工资及其社会保障单位缴费部分。加大对贫困地区农村卫生的支持力度,市政府设立专项资金,重点扶持贫困地区农村卫生机构基础设施建设和设备购置;把卫生扶贫作为政府扶贫工作的重要内容,纳入扶贫计划,并在国家扶贫资金总量中逐步加大对卫生扶贫的投入。拓宽社会筹资渠道,鼓励社会团体、企事业单位、公民个人投资、捐资支持农村卫生。

㈦加强评估督导。各县、市、区政府要按照市《实施规划》制定本地区农村初级卫生保健的实施方案,落实各项保障措施,保证各项规划目标的如期实现。市建立农村初级卫生保健监测、督导、评估制度,将有关统计指标纳入常规统计和调查,定期对各部门和各县、市、区农村初级卫生保健工作进行检查评估。各县、市、区也要对所辖地区初级卫生保健工作进行检查和督导。对实现规划目标的县、市、区,由省、市组织考核评估;对初级卫生保健工作的先进单位,给予表彰奖励;对不能按期实现规划目标的,要限期改进。




国务院安委会办公室关于2010年全国安全生产隐患排查治理情况的通报

国务院安全生产委员会


国务院安委会办公室关于2010年全国安全生产隐患排查治理情况的通报

安委办〔2011〕4号


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产委员会,国务院安委会有关成员单位,各中央企业:

2010年,各地区、各有关部门和单位(以下统称各单位)认真贯彻落实党的十七届四中、五中全会、全国安全生产电视电话会议、国务院安委会全体会议精神和《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(国发〔2010〕23号,以下简称国务院《通知》)、《国务院办公厅关于继续深入开展“安全生产年”活动的通知》(国办发〔2010〕15号)等各项工作部署,突出预防为主、加强监管、落实责任,切实加强安全生产工作,深入排查治理安全生产隐患,严厉打击非法违法生产经营建设行为,有效防范和坚决遏制重特大事故发生,促进了全国安全生产形势持续稳定好转。现将安全生产隐患排查治理情况通报如下:

一、隐患排查治理进展情况

(一)总体进展情况。

据统计,2010年,全国开展隐患排查治理的生产经营单位达641.7万家,共排查出事故隐患936.3万项,整改率96.5%(其中排查出重大隐患2.41万项,整改率86.2%)。

(二)工矿企业进展情况。

2010年,开展隐患排查治理的生产经营单位达212.2万家,共排查出事故隐患390.0万项,整改率96.9%(其中排查出重大隐患5064项,整改率88.0%)。

(三)交通运输等重点行业(领域)进展情况。

2010年,开展隐患排查治理的生产经营单位达429.5万家,共排查出事故隐患546.3万项,整改率96.2%(其中排查出重大隐患1.91万项,整改率85.8%)。

二、主要工作

(一)加强监督检查,扎实推进隐患排查治理工作。

2010年,各单位结合继续深入开展“安全生产年”活动要求,组织开展了一系列安全生产检查、督查活动,针对安全检查、督查中发现的安全隐患,及时向有关部门下发整改意见通知,并跟踪监管、督促落实。与此同时,针对各类事故暴露出来的问题,及时采取对策措施,加强安全防范。海南省加大安全检查、督查力度,狠抓道路客运、琼州海峡航运、旅游景点景区、宾馆酒店、购物娱乐场所的安全整治,确保了重点行业和重点部位的安全。广东省以确保“平安亚运”为目标,全力抓好各项安全保障措施的落实,及时排查整治了一批事故隐患,为成功举办广州亚运会、亚残运会提供了安全稳定的环境。广西壮族自治区加强了第七届中国—东盟博览会等重要活动期间隐患排查治理工作,取得了明显成效。天津市针对冬季安全生产特点,在全市范围内组织开展了“冬季百日安全无事故活动”。交通运输部在全行业多次组织开展了隐患排查治理和安全生产大检查,重点解决道路、水路、城市客运和交通运输建设施工领域存在的薄弱环节和突出问题。铁道部以施工安全、危岩落石安全、防寒过冬安全、消防安全、新线开通、调图安全为重点,在全路开展了为期40天的安全大检查活动。在地方党委、政府的统一领导下,地方各级安全监管、公安、交通运输、国土资源、铁道、民航、农业、水利、教育、住房城乡建设、环境保护、煤炭、旅游、质监、电力、国防科工、国有资产管理等有关部门和驻地煤矿安全监察机构,根据行业(领域)特点,结合制定继续深入开展“安全生产年”活动方案,分别对开展隐患排查治理工作进行了具体安排部署,并认真抓好落实,进一步深化了重点行业(领域)的隐患排查治理工作。

(二)贯彻执行国务院《通知》要求,构建隐患排查治理长效机制。

国务院《通知》下发后,各单位紧密结合实际,抓紧制定贯彻实施意见和政策措施,把贯彻执行国务院《通知》与加强隐患排查治理制度建设紧密结合,为进一步推进隐患排查治理工作奠定了基础。湖北省有针对性地研究制定配套制度和实施办法,制定出台《湖北省安全生产违法行为和事故隐患举报奖励办法》等7项制度和实施办法。福建省制定了贯彻国务院《通知》的《重点工作分工方案》共68条,明确了48个有关单位、部门在加强企业安全生产工作方面的具体职责分工,为强化企业隐患排查治理工作提供了制度保障。山东省将国务院《通知》要求细化为38项工作要求,逐一落实到65个部门中,并制订出台了《山东省重大事故隐患挂牌督办暂行办法》等配套落实办法。甘肃省制定了《甘肃省生产经营单位重大安全生产隐患管理暂行规定》、《重大安全生产事故隐患挂牌督办办法》,并认真组织实施。浙江省将隐患排查整改落实情况作为各市(地)政府年度安全生产目标管理和“平安浙江”建设的重要内容,列入考核,确保了隐患排查治理工作的顺利推进。四川省开展了一系列落实乡镇安全监管人、财、物,强化乡镇安全监管责、权、利的工作,实现了乡镇安全生产有人监管、有能力监管、有手段监管和有经费保障。河北省制定出台了《煤矿领导带班下井及安全督查检查实施细则》,对煤矿领导带班下井作出刚性约束,要求煤矿主要负责人每月带班下井不得少于5个班,对违反规定、不落实领导下井制度的行为作出了严格的处罚规定。陕西省把隐患排查治理信息统计纳入安全生产目标责任考核内容,建立重大隐患排查治理台账,落实政府挂牌督办、跟踪问效和销号制度;对重大隐患长期得不到治理从而引发重特大生产安全事故的单位,坚决执行“一票否决”,并依法追究相关责任人的责任。

(三)集中开展“打非”专项行动,严防非法违法事故。

按照国务院安委会的部署,2010年8月至11月,在全国范围集中开展了为期4个月的打击非法违法生产经营建设行为(以下简称“打非”)专项行动。各地区、各有关部门和单位紧密结合实际,针对普遍存在的非法违法问题和无证无照、私采乱挖、死灰复燃等典型非法违法行为,认真部署,紧盯重点,协同联动,强化执法,严厉打击非法违法生产经营建设行为。“打非”专项行动期间,全国共查处各类非法违法行为173.3万起,依法关闭取缔各类非法违法生产经营建设单位3500余家。新疆维吾尔自治区综合运用法律、行政和经济手段,严厉打击各类非法违法行为,依法整顿治理、关闭取缔非法违法和不符合安全生产条件的生产经营建设单位,并要求各地(市、州)把“打非”作为基础性、长期性的工作,认真、持续地抓好落实。2010年,全国累计查处各类非法违法行为442.6万起(其中:查处无证或证照不全从事生产经营建设行为50.7万起;不按规定进行安全培训或无证上岗行为15.4万起;关闭取缔后又擅自生产经营建设行为1.08万起;其他非法违法行为375万多起)。通过“打非”,有效地减少了各类因非法违法行为导致的伤亡事故发生。

(四)吸取事故教训,推进专项治理工作取得实效。

各地区、各有关部门和单位针对2010年生产安全事故暴露出的突出问题,认真吸取教训,及时制定相关政策措施,有针对性地组织开展专项检查和隐患排查治理活动,取得了一定效果。吉林省对事故多发的国有煤矿矿长、安全矿长进行集体约谈,对加强煤矿安全生产工作提出要求。上海市深刻吸取静安区胶州路公寓大楼“11·15”特别重大火灾事故教训,在全市开展了地毯式的消防和安全生产大检查、大整顿,出动37万余人次,检查企业8万余家、建筑工地1.2万余处,排查隐患14万余项,责令停产停业43家,关闭企业8家,取缔无证或无照生产经营建设单位52家。公安部部署在全国集中开展“大排查、大整治、大宣传、大培训、大练兵”消防专项活动,全力维护消防安全形势稳定,坚决遏制重特大火灾事故特别是群死群伤火灾事故发生。住房城乡建设部要求各地住房城乡建设主管部门要加大安全监管力度,加强对工程项目的监督检查,督促指导建设、施工、监理等工程建设各方认真履行安全生产管理职责,确保各项安全管理措施落实到位。

(五)健全统计制度,为隐患排查治理工作提供信息支持。

各地区、各有关部门和单位重视隐患排查治理信息工作,认真按照《国务院安委会办公室关于继续做好安全生产隐患排查治理信息统计和报送工作的通知》(安委办〔2010〕7号)要求,从行业和部门两个方面,建立健全隐患排查治理信息“月统计、季通报”制度。2010年,各省(区、市)、新疆生产建设兵团和铁道部、质检总局等部门以及部分中央企业,按时报送了月度隐患排查治理情况统计报表。天津、河北、黑龙江、上海、浙江、福建、山东、湖北、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、陕西、甘肃、新疆等17个省(区、市)和交通运输部、铁道部、质检总局等有关部门按时报送了年度隐患排查治理工作总结材料。

三、存在的主要问题

(一)一些地区和企业对隐患排查治理工作认识仍不到位。

一些地区和企业对隐患排查治理重视不够,安全专项整治走过场,隐患排查治理不全面、不彻底,甚至流于形式,较大、重大事故还时有发生。部分地区对规模以下小企业底数不清,隐患排查治理仍有漏洞和死角。

(二)一些地方打击非法违法工作不力,事故仍时有发生。

一些地方“打非”态度不坚决、执法不严、打击不力,因非法违法行为导致的事故仍时有发生。从统计数据分析,有的单位“打非”工作进展滞后,力度不够。

(三)部分行业(领域)重大隐患整改率较低。

从统计数据分析,2010年,危险化学品、烟花爆竹、冶金有色等生产企业,以及公路养护施工、水上运输、学校、商场和市场等人员密集场所、水库、民用爆破物品等行业(领域)的企业和单位,重大隐患整改率低于全国平均水平。

(四)少数地区和单位重大隐患治理进展仍缓慢。

一些地区重大隐患治理进度缓慢,个别地区存在较大差距。2010年,在工矿企业中,有11个省(区、市)重大隐患整改率在全国平均水平以下;在交通运输等重点行业(领域)的企业和单位中,有10个省(区、市)重大隐患整改率在全国平均水平以下。

(五)一些重大隐患尚未完成治理任务。

2010年底,在全国工矿企业、交通运输等重点行业(领域)的企业和单位排查出的重大隐患中,有3327项尚未完成治理任务,占13.8%。

三、下一步工作要求

(一)深化专项整治,扎实推进隐患排查治理工作继续深入开展。

要全面贯彻落实全国安全生产电视电话会议精神和全国安全生产工作会议部署,以落实国务院《通知》精神为核心,以强化企业安全生产主体责任为重点,着力抓好“三深化”和“三推进”,切实把隐患排查治理工作抓细、抓实、抓出成效。一是要坚持预防为主,深化企业隐患排查治理主体责任落实,切实把隐患排查治理工作落实到基层、企业。二是要深化事故总量和重特大事故集中的煤矿、非煤矿山、道路交通、铁路交通、建筑施工、烟花爆竹、危险化学品、民用爆炸物品、工矿商贸其他、消防等行业(领域)的安全专项整治。三是要狠抓薄弱环节,坚决打击各种非法违法行为,严格安全执法,加强部门联动,严肃追究事故责任。四是要立足当前,着眼长远,加强制度建设,推动隐患排查治理工作制度化、规范化、常态化,扎实有效地把安全生产隐患排查治理工作推向前进。

(二)全力抓好落实,加快重大隐患治理工作进度。

各地区、各有关部门和单位要采取更加有效的措施,积极研究对策,继续加强对重大隐患治理情况的监督管理,在抓落实上下狠功夫。一是要进一步把底数摸准查清,建立重大隐患排查治理台账,着力消除死角、盲区。二是要强化重大事故隐患挂牌督办、公告制度,切实做到措施、责任、资金、时限和预案“五到位”,提高各类隐患尤其是重大隐患的整改率。三是要进一步抓好重点行业(领域)隐患排查治理,进一步加强监管、落实责任,对不具备安全生产条件且难以整改到位的企业,坚决依法予以关闭取缔。四是要强化源头管理,严格执行安全生产许可制度,严格行业安全准入,切实把管理措施跟上去。五是要继续抓好2010年底前尚未完成治理任务的重大隐患治理工作,督促指导企业和单位按期完成治理任务,彻底消除安全隐患。

(三)加强监督检查,切实做好春节和全国“两会”期间的隐患排查治理工作。

春节和全国“两会”期间,历来是安全生产的关键时期,各单位要高度重视,切实把隐患排查治理工作抓细、抓好、抓出实效。一是要加强对春节期间集中停产放假或检修的煤矿等矿山企业的安全监管监察。二是要加强烟花爆竹安全监管,依法严厉打击非法违法生产、运输、销售和燃放烟花爆竹行为。三是要加强对煤矿、非煤矿山、交通运输、危险化学品、建筑施工、民用爆炸物品等行业(领域),以及学校、商场等人员密集场所的安全大检查,严密排查治理各类安全隐患,严防重特大事故发生。四是要加强值班值守,及时掌握上报安全生产信息,制定完善应急预案,做好应对处置各类紧急情况的准备。五是要突出重点,统筹兼顾,协调推进,确保2011年安全生产执法工作起好步、开好局,为促进全国安全生产形势的进一步稳定好转奠定基础。

(四)加强组织领导,继续做好隐患排查治理信息统计和报送工作。

各地区、各有关部门和单位要进一步加强安全生产隐患排查治理信息统计和报送工作,加强领导和协调,互通信息,及时掌握各地区、各有关行业(领域)和企业的隐患排查治理及“打非”工作进度。要进一步建立健全隐患排查治理信息“月统计、季通报”制度,实现隐患排查治理信息统计制度化、规范化、常态化,为进一步推进隐患排查治理工作深入开展,提供可靠的信息支持和决策依据。

二○一一年一月二十六日


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