国家烟草专卖局关于规范卷烟条码使用的通知
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国家烟草专卖局关于规范卷烟条码使用的通知
国家烟草专卖局文件
国烟科[2003]452号
国家烟草专卖局关于规范卷烟条码使用的通知
为提高全行业的信息化管理水平，国家局正在建设“卷烟生产经营决策管理系统”。为配合该系统的运行，确保有关数据真实、可靠，国家局组织了对卷烟条码的清理和行业组织机构代码的编制工作。截止6月30日，进入国家局卷烟条码库的卷烟条码共计7888个，其中经国家局授权中国烟草标准化研究中心批准的卷烟条码7140个，因资料不完备或已停产但可能仍在市场流通的产品748个。行业组织机构代码的编制工作业已结束。
为确保卷烟条码的正确使用，现将有关要求明确如下：
一、卷烟条码是卷烟流通领域有关信息采集必须具备的基本条件，并已替代卷烟产品代码成为行业信息化建设、特别是“卷烟生产经营决策管理系统”采集相关数据的重要技术手段，各省级局、省级工业公司和卷烟生产企业要高度重视卷烟条码的规范使用，切实加强对卷烟条码的管理，要有专人负责这项工作，以确保卷烟条码规范使用。
二、自2003年10月1日，各卷烟生产企业生产的卷烟都必须有条形码标识（包括小盒、条盒），且必须符合唯一性、稳定性和可识别性的要求。否则，不能进入卷烟销售网络交易和流通。
三、各卷烟生产企业生产的卷烟产品必须使用符合《商品条码》国家标准（GB12904-2003）的有关规定并经国家局确认的卷烟条码。凡不符合GB12904-2003的有关规定或国家局有关要求的小盒、条盒条码，务必在9月30日前调整完毕。
四、对卷烟条码的管理暂按照《国家烟草专卖局关于进一步加强卷烟产品条码管理的通知》（国烟科[2001]97号）中的有关规定执行，但已经使用的卷烟条码（包括已经停产的卷烟所用的卷烟条码）都将作为历史资料保留，任何企业不得重新使用，以确保卷烟条码的唯一性。
五、国家局将通过对卷烟产品的抽检或对卷烟条码使用、印制情况进行专项抽查，对不符合要求的卷烟生产企业进行通报。
国家烟草专卖局
二00三年八月十一日
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立法质量及相关问题的思考
祁志红 满都拉
党的十五大和十六大提出要提高立法质量，主要为解决两个层面的问题，一是法律的内容必须准确地反映客观的实际，使法律所调整的社会关系同我们的客观实际相一致，使我们制定的法律符合社会发展的规律，解决法律是不是好法、良法的问题；二是怎么才能保证我们制定的法律能达到好法、良法的要求，解决立法机制和立法程序的问题。当代中国的立法近年来在数量上明显呈膨胀趋势，片面追求立法的数量而忽视立法的质量和效益堪称中国立法的一大通病。立法机关提供的法律属于特殊的“公共产品”，这种“公共产品”的质量如何将直接影响到每一位公民的切身利益，同时也将关乎社会的安宁乃至国家的兴衰。因而，在立法这个极其特殊的“生产”领域，尤其需要淡化“数量”意识，格外强调和注重立法的“质量”意识，尽可能避免或者最大限度地减少立法上的“劣质产品”。 下面就目前立法质量及与质量相关的几个问题阐述如下。
1、让人民群众读懂法律。现在老百姓对法律越来越看不懂，只有律师才能明白，明说我们的法律还不能用更通俗的语言让一般的老百姓读懂、掌握和理解。这个问题在二十多年前，我们国家法制建设刚刚起步的时候，全国人大常委会就已经明确提出来了我们的法律要有中国的特色，不能够像西方国家那样只有“讼棍”才搞得懂，要让人民群众能够读得懂。但是由于我们现在法律覆盖的面越来越广，也就是说要使社会各个方面都纳入法制轨道，使各方面的工作都做到有法可依，那么领域越宽、法律的内容越复杂，特别是有些领域是非常专业的领域，而对这些领域的法律恐怕就需要比较专业的人士才能读得懂，而这些领域都是有特别专业的一些术语和概念的，而用通常的语言往往不能很准确地表达它的法律概念和法律关系，所以不可避免有些法律一般人读起来感觉到比较难读懂，比如说像《专利法》，就是比较难读的一部法律，还比如说涉及到一些专业技术领域的像《标准化法》、《计量法》等等，因为对一般人来说，这些非常专业的技术领域本来就比较陌生，而法律又非常抽象和概括，所以这样的法律往往一般人可能就很难读懂了。但是要保证立法质量就必须使我们制定的法律让老百姓能够读懂，能够掌握。经过20多年的努力，中国已经制定了相当数量的法律法规，社会生活基本做到了有法可依。但提高立法质量已成为当前立法工作的主要矛盾。这不仅是指新制定的法律要提高质量，而且现有的法律也要通过修改，使其更加完善。
2、开门立法，公开纳谏。立法应当充分吸纳和体现民意，而不能照官意画瓢。法律这种“公共产品”理应具有广泛的民主性和公意代表性，否则就可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。要吸纳民意，就应当实行开门立法，建立立法听证制度，通过媒体公布法律法规草案，广泛征求包括利益相关人在内的社会各界的意见。用句中国式的政治话语讲，就是立法要坚持“走群众路线”。实践证明，充分吸纳民意的立法可以为法律的顺利实施清除某些潜在的障碍，可以在相当程度上提升公众对法治的期望和信心。以浙江宁波为例，今年全国人代会刚刚闭幕，宁波市人大常委会就开始热闹起来了，许多市民持本人身份证来这里报名，申请旁听即将举行的宁波市第十二届人大常委会第十九次会议。记者打开宁波人大网，从宁波市人大常委会办公厅今年第１号公告中看到，本次会议除了审议市政府关于依靠科技进步促进经济增长方式转变情况的报告，还将审议两个百姓关注的条例。 敞开人大立法的大门，请市民旁听常委会会议，宁波已经从不定期的探索走向了制度化。
2003年６月，宁波市民王云华一直为窨井盖、路灯、电缆等城市设施屡遭偷盗而焦虑。正巧，《关于征求市人大常委会五年立法建议项目的通告》在媒体上发布了，《通告》公布了地方立法的指导思想和今后五年地方立法建议项目的内容范围，征求全市机关、团体和广大市民的意见、建议，并将有关的联系地址、电话、传真号码以及电子邮件地址公诸于众。王云华马上致信宁波市人大常委会，建议出台有关规范废品回收行业管理的法规，堵住不法分子销赃的渠道。
有“事”找人大，宁波的老百姓这样想，也像王云华这样做。这“事”当然不是小事琐事，而是立法大事。
为让公民参与立法建议，享有地方立法权的宁波市人大常委会通过发布通告，问计于民。通告如一石激起千重浪，一时间，市人大法制委办公室电话铃声不断。市民纷纷来电、来函，向工作人员陈述立法理由。一市民发来电子邮件说，１０年前颁布的《宁波市服装洗染服务纠纷调解暂行办法》已不适应实际需要，建议用立法形式对服装洗染服务行业进行规范。在一个多月的时间里，市民给人大提出的立法建议项目１５５件，凝聚了广大市民和社会各界心血的宁波市五年立法项目库正式建立。去年３月，宁波市人大常委会有关《宁波市物业管理条例》的起草工作正式启动。引人注目的是，这件地方性法规草案首次委托专家起草，一改以往该市法规草案起草工作基本上由政府部门“垄断”的状况。这是宁波市地方立法的一次全新尝试。物业管理条例事关群众利益，为了做到客观公正，有效避免“立法为部门利益所谋”的倾向，常委会决定尝试走“民间立法”的新路子——委托专家起草。开门立法，给百姓一部良法。
如果说，公民参与立项论证保障了立法的民主性，那么在立法过程中举行听证会则实现了立法的科学性。《宁波市人大常委会立法听证规则》明确规定：“涉及公民、法人和其他组织的重大权益”的法规和“存在较大争议”的法规，须举行听证会。去年，宁波市人大常委会举办了《宁波市学校安全条例?草案?》立法听证会，近５０位参会者分别围绕立法的必要性、法规适用范围、学校安全制度和安全管理、事故责任认定、事故处理等问题陈述己见。许多市民对条例草案关于“学校对未成年学生不承担监护职责”的条款意见很大。在条例草案修改稿中增加了“学校应当按照学生不同年龄的生理、心理以及教育特点，建立健全各项管理和保护学生的规章制度”等内容。一次听证会不行，就来二次；听证会不仅在城里举行，还延伸到了乡村。当地一家媒体评述说，这充分说明了市人大常委会的立法理念在转变，立法民主化和透明度在逐渐扩大。在立法过程中，宁波市人大常委会十分重视人民群众利益的保护，注意听取群众的呼声。市民的意见建议只要是合理的，都会被吸纳，并写进法规。《宁波市燃气管理条例?草案?》对事故责任认定模糊，市人大法制委根据群众的意见，在条例中明确：“对发生燃气事故后，事故责任人一时难以查清的，规定先由经营企业依法承担损害责任。”去年以来，宁波市人大出台了６部法规，清理了５５部法规，件件联着百姓生活。 担心虽然人民群众发表了意见，但是在法律当中或者在法规当中不一定采纳。对这个问题，我想介绍一点情况，制定法律，特别是制定那些与人民群众切身利益密切相关的法律法规，必须要从人民群众整体利益出发，处理好眼前利益和长远利益、局部利益和整体利益、不同利益主体之间的关系，怎么才能够把这些方面的利益都能够考虑进去？在立法当中比较恰当地作出规定，往往光由政府机关，光从他们行政管理的角度是不够的，所以一定要充分地听取各方面的意见。这些年在立法当中有立法权的这些地方人大，包括全国人大，都注意采取各种方式，广泛听取各方面的意见，特别是直接听取人民群众的意见。所以在《立法法》当中专门规定一个法律草案提交常委会审议以后，作为立法工作机构要采取听证会、论证会、座谈会等多种形式广泛听取意见，其中听证会就是一种重要的形式。另外，对一些重要的法律和人民群众直接关系的那样的一些法律，还要采取在报纸上公布全民征求意见的这种方式，比如说修改《婚姻法》的时候，比如修改《合同法》的时候，都采取了这种方式。一些地方在立法的时候，也在当地报纸上公布法律草案，听取社会各方面的意见。听证会和一般的座谈会不完全一样，座谈会所提的意见往往有时候是个人的一些认识，但是听证会就更正式，要求参加会议、出席听证的都必须有可靠的证据、依据，要提供真实准确的情况，这样才有利于立法机关准确地了解客观实际。所以，应该讲如果按照这个严格的程序和要求进行听证的话，就可以使立法机关更充分地了解实际情况，便于他们作出决策。但是有时候听证会没有达到规定的标准和要求，效果可能就要差一些。即使在听证会上各方面的意见都讲的很充分，但是法律或者法规的规定还要受各种条件的制约，特别是我们国家现在还是一个发展中国家，在一些财力，还有其他的一些方面有些条件还不完全具备，所以有些意见可能很有道理，但是现实操作起来有困难，所以就有一个轻重缓急的问题，有一个创造条件、逐步实行的问题。好在法律不是一成不变的，要根据变化的情况和具备的条件可以进行修改，所以有些意见在当时情况下原则是对的，但条件不具备，而到条件具备的时候，就可写到法律里去了，这也是一种正常的情况。
3、坚决制止立法腐败和立法为官。在立法上之所以出现“劣质产品”，除了与立法技术或立法程序方面的缺陷有关外，还不能不归咎于某些参与立法的利益集团狭隘的部门或地方利益保护主义观念在作祟的缘故。借立法之机争权夺利，以立法之名行谋私、侵权和垄断之实，越权立法、违规立法，甚至以立法的形式纵容和庇护乱收费、乱摊派、乱处罚等现象，随意限制或剥夺公民的基本权利。因此 “立法腐败”现象也应该引起社会各界的广泛重视和警惕。
现实中的不少法律长官意志或行政管制色彩颇浓。以禁止燃放烟花爆竹的立法为例，近年来不少城市纷纷出台了有关“禁放”的地方性法规或规章，在民间源远流长的节日风俗一夜之间就销声匿迹了，违者轻则警告，重者罚款甚至拘留。然而，迄今已有个别城市在民意和舆论的压力下被迫解禁，允许市民燃放烟花爆竹，不少城市也在重新反思这项禁令的可行性并在酝酿进一步的修改。实际上，多数实行“禁放”的城市在立法之初并未作科学的可行性论证，并未认真探讨用立法手段简单粗暴地取缔或改造正常的民间习俗是否妥当和正当，并未充分听取社会各界不同的意见和呼声，至少没有充分体谅和考虑老百姓为此而付出的无法估量也无人问津的心理代价。因而，这项禁令很难说真正充分体现了公意，而更像是官意的化身，立法的真实动机似乎主要是为了满足政府有关部门行政管理的便利。
立法既是利益的表达、协调和分配机制，同时也是人权的保障机制。在现代法治国家，人权的立法保障显然是实现司法保障的基本前提和重要条件。因而，以人为本、尊重和保障人权是现代立法的题中应有之义，也是立法的终极目标所在。在我国，公民的基本权利受宪法的保护，不能随意限制和剥夺。从严格意义上讲，凡涉及限制和剥夺公民政治权利、人身自由和财产权的行为，原则上只能由最高国家权力机关即全国人大及其常委会以法律的形式设定，这是基本的宪政原理。令人不可思议的是，某些行政法规、地方性法规或规章以立法的方式随意限制和剥夺公民的人身自由和财产权等基本权利，这类违宪现象其实并不鲜见。例如，某些地方国家权力机关制定的有关计划生育的地方性法规（名之曰“计划生育条例”），明文规定一对夫妇只能生一个孩子（特殊情况除外）。诚然，计划生育是我国的一项基本国策，问题的关键是上述地方性立法表面上是在落实基本国策，实际上是以地方性法规的形式限制公民的生育权，而生育权显然属于公民的基本权利，在最高国家权力机关没有特别授权的情况下，地方人大及其常委会无权擅自以地方性法规的形式限制公民的生育权。又如，某些地方性法规明确要求公民参加义务献血，这种表面上颇具人道主义的立法显然缺乏充分的宪法依据。生命健康权是每个人赖以生存的基本权利，地方性法规或规章无权强迫公民牺牲自己的健康而为他人无偿奉献自己的鲜血，公民是否参加义务献血其实完全属于道德规范而非法律规范调整的范畴。上述列举的地方立法现象从形式上讲属于违规立法，但从实质上讲应当属于违宪行为。另外，这种越权立法现象表面上是立法权限界定不清所造成的，实质上与立法者人权意识和宪政常识的匮乏有内在关联。现代立法应当以对人权的尊重和关怀为价值取向，尊重和保障人权堪称“良法”的道德基石。
建设部
建设部关于开展城乡规划监督检查的通知
建规函[2004]5号
各省、自治区建设厅、直辖市规划局（委员会）：
《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发〔2002〕13号，以下简称《通知》）、《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》（建规〔2002〕204号，以下简称204号文件）下发以来，各地认真学习贯彻文件精神，切实端正城乡建设指导思想，充分发挥城乡规划的综合调控作用，促进了城乡经济社会的健康发展。但是，一些地方特别是市县人民政府对贯彻《通知》的重要性认识不够，缺乏贯彻落实《通知》要求的具体措施，对存在的问题没有进行全面严格整改；部分市县分管领导和规划部门对《通知》以及九部委204号文件等有关贯彻文件缺乏了解；一些地方的“形象工程”、“政绩工程”问题没有从根本上纠正；对擅自设立开发区、大学城，盲目扩大园区用地规模的整改工作尚未收到实效，下放规划管理权等问题还没有得到根本解决。为进一步贯彻落实《通知》精神，切实加强城乡规划监督管理工作，促进城乡全面、协调和可持续发展，建设部决定2004年继续开展全国范围的城乡规划监督检查。现就有关事项通知如下：
一、检查重点和主要内容
此次检查的重点是地方各级人民政府贯彻落实《通知》和九部委204号文件情况。主要内容包括：
（一）国务院批复的省域城镇体系规划实施情况。主要检查重点地区和重大区域性基础设施建设选址意见书制度执行情况。
（二）2002年5月以来，地方政府利用财政资金建设的楼堂馆所以及道路、广场等基础设施情况。重点检查上述建设项目是否符合城市总体规划和近期建设规划要求；涉及拆迁的，是否在规划审批前予以公示，听取被拆迁人等利害关系人的意见。
（三）城乡规划编制和调整情况。重点检查市县人民政府是否按照《通知》和九部委204号文件要求，组织开展并按时完成近期建设规划编制或调整工作，明确各类城乡规划的强制性内容。
（四）各级人民政府及其有关部门批准设立的开发区清理整顿情况。重点检查是否按照国务院清理整顿开发区的有关规定，对省级以下开发区进行了清理和撤并；开发区建设和土地利用是否违反城镇体系规划、城市总体规划要求；对下放开发区规划管理权的，是否予以纠正并废止有关文件。
（五）2002年5月以来，城市建设用地增加以及批准和使用情况。重点检查是否认真执行《建设部关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》（建规〔2002〕270号），土地征用、供应及使用是否符合城市总体规划、近期建设规划和详细规划的规定，并依法定程序办理规划许可手续；招标拍卖挂牌出让土地是否由城乡规划行政主管部门依据详细规划提供了规划设计条件，并将其作为出让合同的组成部分。
（六）城乡规划执行情况。重点检查2003年7月1日后是否存在未编制近期建设规划而批准使用土地和进行建设的；2003年7月1日后，是否违反近期建设规划和强制性内容批准使用土地和进行建设；2002年5月以来批准的重大建设项目中是否存在以政府文件和会议纪要等形式取代选址程序，未取得“选址意见书”而批准立项、未取得“建设用地规划许可证”而批准使用土地等情况。
（七）历史文化名城保护情况。重点检查保护规划的执行情况和历史文化街区整体保护状况；在历史文化街区内拆除旧建筑和建设新建筑的，是否符合历史文化街区保护规划，并按要求进行公示和报批。
（八）违法案件处理情况。重点检查是否对本地发生的城乡规划违法案件包括新闻媒体报道或公众举报的案件等进行了认真核查，并依法严肃处理；对重大违法案件是否进行了公开处理，并及时向上级政府及其城乡规划行政主管部门报告。
二、检查方式和时间安排
此次检查以省和地（州）、市、县（区）自查自纠为主，省级城乡规划行政主管部门在对照检查省域城镇体系规划实施情况的同时，负责督查本行政区域内自查自纠情况并组织全面互查。建设部将选择部分省份进行抽查。检查工作分三个阶段进行。
第一个阶段，2004年1月至2004年3月底，各省、自治区建设厅对照检查省域城镇体系规划实施情况；各地（州）、市、县城乡规划行政主管部门围绕上述检查内容和重点开展全面清查和自纠，并将检查报告逐级汇总上报省、自治区建设厅。直辖市的自查自纠情况直接报建设部。
第二个阶段，2004年4月至6月，在地（州）、市、县自查自纠基础上，由省、自治区建设厅组织各地（州）、市、县城乡规划行政主管部门对自查自纠情况进行互查，并于6月底前将本地区自查自纠情况以及互查结果书面报告建设部。互查工作可以结合本地区实际情况，与省人大组织开展的城乡规划执法检查结合进行。
第三个阶段，2004年第三季度，建设部将在各地自查基础上选择部分省、自治区和直辖市进行抽查，并将检查情况上报国务院。
三、工作要求
（一）充分认识开展城乡规划监督检查的重要意义，认真开展监督检查工作
开展城乡规划监督检查，是深入贯彻《通知》精神、加强城乡规划监督管理工作的重要举措。各地要充分认识开展这项工作的重要意义，增强责任感和紧迫性，切实抓紧抓好监督检查工作。各级规划部门的一把手要亲自抓，负总责。要按照文件要求，周密部署，精心安排，做到组织落实、人员落实、任务落实和责任落实，保证按时保质完成工作。
目前，全国多数地区已经按照国务院文件要求建立了城乡规划年度监督检查制度。今后，地方各级城乡规划行政主管部门都要组织开展本地区城乡规划监督检查工作，并逐级上报检查情况。各省、自治区建设厅和直辖市规划局（委员会）应于每年12月底前向建设部书面提交监督检查报告。
（二）加强对监督检查工作的督查和指导
各省、自治区建设厅要认真做好对本地区自查自纠工作的督查和指导。要通过督查，掌握各地、市、县是否按照要求部署开展自查自纠工作，具体工作是否落实；存在的问题是否全面清查并列出；对发现的问题是否制定了整改措施并主动纠正；解决不了的问题，是否及时向上级规划部门报告。对好的典型要公开表扬，对工作进展缓慢或工作不力的，要给予批评并责令限期改正。各省、自治区建设厅，直辖市规划局要通过媒体，将此次监督检查的结果向社会公布。
（三）切实做好整改工作，依法严肃处理一批大案要案
各市县对检查中发现的问题，要严格依据《城市规划法》等法律法规和有关政策进行纠正；自己纠正有困难的，要及时向上级规划部门报告，请上级规划部门帮助解决；对不自动纠正的，省级规划部门要责成市县人民政府及规划部门限期纠正。对自查中发现的问题，法律法规没有规定或政策规定尚不明确的，要抓紧研究处理意见。各省、自治区建设厅，直辖市规划局（委员会）要组织专门人员搜集、掌握检查中发现的此类重大问题，研究处理意见和解决措施。对特别重大的问题，可报请建设部研究决定。各级规划部门要重视规划管理制度建设，针对检查中发现的问题和薄弱环节，修改和完善现行的规划管理制度。
要抓好大案要案的查处，以震慑和遏制违法行为。对有令不行、有禁不止，或在自查自纠过程中顶风违法违纪的，要公开严肃处理。不仅要纠正错误，还要按照《通知》及有关法律法规的规定，追究有关责任人员的行政责任和刑事责任。对检查中发现的大案要案和典型案例，有关市县规划部门要进行深入调查和剖析，整理形成详细资料逐级上报省、自治区建设厅和直辖市规划局（委员会），并由其汇总后作为监督检查报告的附件书面报建设部城乡规划司。各省、自治区、直辖市规划局（委员会）每年应上报5个以上典型案例。建设部将筛选部分案例在全国范围内进行通报。请各地于2004年1月30日前，将2003年城乡规划方面典型案例书面报建设部城乡规划司。
中华人民共和国建设部
二00四年一月九日
祁志红 满都拉
党的十五大和十六大提出要提高立法质量，主要为解决两个层面的问题，一是法律的内容必须准确地反映客观的实际，使法律所调整的社会关系同我们的客观实际相一致，使我们制定的法律符合社会发展的规律，解决法律是不是好法、良法的问题；二是怎么才能保证我们制定的法律能达到好法、良法的要求，解决立法机制和立法程序的问题。当代中国的立法近年来在数量上明显呈膨胀趋势，片面追求立法的数量而忽视立法的质量和效益堪称中国立法的一大通病。立法机关提供的法律属于特殊的“公共产品”，这种“公共产品”的质量如何将直接影响到每一位公民的切身利益，同时也将关乎社会的安宁乃至国家的兴衰。因而，在立法这个极其特殊的“生产”领域，尤其需要淡化“数量”意识，格外强调和注重立法的“质量”意识，尽可能避免或者最大限度地减少立法上的“劣质产品”。 下面就目前立法质量及与质量相关的几个问题阐述如下。
1、让人民群众读懂法律。现在老百姓对法律越来越看不懂，只有律师才能明白，明说我们的法律还不能用更通俗的语言让一般的老百姓读懂、掌握和理解。这个问题在二十多年前，我们国家法制建设刚刚起步的时候，全国人大常委会就已经明确提出来了我们的法律要有中国的特色，不能够像西方国家那样只有“讼棍”才搞得懂，要让人民群众能够读得懂。但是由于我们现在法律覆盖的面越来越广，也就是说要使社会各个方面都纳入法制轨道，使各方面的工作都做到有法可依，那么领域越宽、法律的内容越复杂，特别是有些领域是非常专业的领域，而对这些领域的法律恐怕就需要比较专业的人士才能读得懂，而这些领域都是有特别专业的一些术语和概念的，而用通常的语言往往不能很准确地表达它的法律概念和法律关系，所以不可避免有些法律一般人读起来感觉到比较难读懂，比如说像《专利法》，就是比较难读的一部法律，还比如说涉及到一些专业技术领域的像《标准化法》、《计量法》等等，因为对一般人来说，这些非常专业的技术领域本来就比较陌生，而法律又非常抽象和概括，所以这样的法律往往一般人可能就很难读懂了。但是要保证立法质量就必须使我们制定的法律让老百姓能够读懂，能够掌握。经过20多年的努力，中国已经制定了相当数量的法律法规，社会生活基本做到了有法可依。但提高立法质量已成为当前立法工作的主要矛盾。这不仅是指新制定的法律要提高质量，而且现有的法律也要通过修改，使其更加完善。
2、开门立法，公开纳谏。立法应当充分吸纳和体现民意，而不能照官意画瓢。法律这种“公共产品”理应具有广泛的民主性和公意代表性，否则就可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。要吸纳民意，就应当实行开门立法，建立立法听证制度，通过媒体公布法律法规草案，广泛征求包括利益相关人在内的社会各界的意见。用句中国式的政治话语讲，就是立法要坚持“走群众路线”。实践证明，充分吸纳民意的立法可以为法律的顺利实施清除某些潜在的障碍，可以在相当程度上提升公众对法治的期望和信心。以浙江宁波为例，今年全国人代会刚刚闭幕，宁波市人大常委会就开始热闹起来了，许多市民持本人身份证来这里报名，申请旁听即将举行的宁波市第十二届人大常委会第十九次会议。记者打开宁波人大网，从宁波市人大常委会办公厅今年第１号公告中看到，本次会议除了审议市政府关于依靠科技进步促进经济增长方式转变情况的报告，还将审议两个百姓关注的条例。 敞开人大立法的大门，请市民旁听常委会会议，宁波已经从不定期的探索走向了制度化。
2003年６月，宁波市民王云华一直为窨井盖、路灯、电缆等城市设施屡遭偷盗而焦虑。正巧，《关于征求市人大常委会五年立法建议项目的通告》在媒体上发布了，《通告》公布了地方立法的指导思想和今后五年地方立法建议项目的内容范围，征求全市机关、团体和广大市民的意见、建议，并将有关的联系地址、电话、传真号码以及电子邮件地址公诸于众。王云华马上致信宁波市人大常委会，建议出台有关规范废品回收行业管理的法规，堵住不法分子销赃的渠道。
有“事”找人大，宁波的老百姓这样想，也像王云华这样做。这“事”当然不是小事琐事，而是立法大事。
为让公民参与立法建议，享有地方立法权的宁波市人大常委会通过发布通告，问计于民。通告如一石激起千重浪，一时间，市人大法制委办公室电话铃声不断。市民纷纷来电、来函，向工作人员陈述立法理由。一市民发来电子邮件说，１０年前颁布的《宁波市服装洗染服务纠纷调解暂行办法》已不适应实际需要，建议用立法形式对服装洗染服务行业进行规范。在一个多月的时间里，市民给人大提出的立法建议项目１５５件，凝聚了广大市民和社会各界心血的宁波市五年立法项目库正式建立。去年３月，宁波市人大常委会有关《宁波市物业管理条例》的起草工作正式启动。引人注目的是，这件地方性法规草案首次委托专家起草，一改以往该市法规草案起草工作基本上由政府部门“垄断”的状况。这是宁波市地方立法的一次全新尝试。物业管理条例事关群众利益，为了做到客观公正，有效避免“立法为部门利益所谋”的倾向，常委会决定尝试走“民间立法”的新路子——委托专家起草。开门立法，给百姓一部良法。
如果说，公民参与立项论证保障了立法的民主性，那么在立法过程中举行听证会则实现了立法的科学性。《宁波市人大常委会立法听证规则》明确规定：“涉及公民、法人和其他组织的重大权益”的法规和“存在较大争议”的法规，须举行听证会。去年，宁波市人大常委会举办了《宁波市学校安全条例?草案?》立法听证会，近５０位参会者分别围绕立法的必要性、法规适用范围、学校安全制度和安全管理、事故责任认定、事故处理等问题陈述己见。许多市民对条例草案关于“学校对未成年学生不承担监护职责”的条款意见很大。在条例草案修改稿中增加了“学校应当按照学生不同年龄的生理、心理以及教育特点，建立健全各项管理和保护学生的规章制度”等内容。一次听证会不行，就来二次；听证会不仅在城里举行，还延伸到了乡村。当地一家媒体评述说，这充分说明了市人大常委会的立法理念在转变，立法民主化和透明度在逐渐扩大。在立法过程中，宁波市人大常委会十分重视人民群众利益的保护，注意听取群众的呼声。市民的意见建议只要是合理的，都会被吸纳，并写进法规。《宁波市燃气管理条例?草案?》对事故责任认定模糊，市人大法制委根据群众的意见，在条例中明确：“对发生燃气事故后，事故责任人一时难以查清的，规定先由经营企业依法承担损害责任。”去年以来，宁波市人大出台了６部法规，清理了５５部法规，件件联着百姓生活。 担心虽然人民群众发表了意见，但是在法律当中或者在法规当中不一定采纳。对这个问题，我想介绍一点情况，制定法律，特别是制定那些与人民群众切身利益密切相关的法律法规，必须要从人民群众整体利益出发，处理好眼前利益和长远利益、局部利益和整体利益、不同利益主体之间的关系，怎么才能够把这些方面的利益都能够考虑进去？在立法当中比较恰当地作出规定，往往光由政府机关，光从他们行政管理的角度是不够的，所以一定要充分地听取各方面的意见。这些年在立法当中有立法权的这些地方人大，包括全国人大，都注意采取各种方式，广泛听取各方面的意见，特别是直接听取人民群众的意见。所以在《立法法》当中专门规定一个法律草案提交常委会审议以后，作为立法工作机构要采取听证会、论证会、座谈会等多种形式广泛听取意见，其中听证会就是一种重要的形式。另外，对一些重要的法律和人民群众直接关系的那样的一些法律，还要采取在报纸上公布全民征求意见的这种方式，比如说修改《婚姻法》的时候，比如修改《合同法》的时候，都采取了这种方式。一些地方在立法的时候，也在当地报纸上公布法律草案，听取社会各方面的意见。听证会和一般的座谈会不完全一样，座谈会所提的意见往往有时候是个人的一些认识，但是听证会就更正式，要求参加会议、出席听证的都必须有可靠的证据、依据，要提供真实准确的情况，这样才有利于立法机关准确地了解客观实际。所以，应该讲如果按照这个严格的程序和要求进行听证的话，就可以使立法机关更充分地了解实际情况，便于他们作出决策。但是有时候听证会没有达到规定的标准和要求，效果可能就要差一些。即使在听证会上各方面的意见都讲的很充分，但是法律或者法规的规定还要受各种条件的制约，特别是我们国家现在还是一个发展中国家，在一些财力，还有其他的一些方面有些条件还不完全具备，所以有些意见可能很有道理，但是现实操作起来有困难，所以就有一个轻重缓急的问题，有一个创造条件、逐步实行的问题。好在法律不是一成不变的，要根据变化的情况和具备的条件可以进行修改，所以有些意见在当时情况下原则是对的，但条件不具备，而到条件具备的时候，就可写到法律里去了，这也是一种正常的情况。
3、坚决制止立法腐败和立法为官。在立法上之所以出现“劣质产品”，除了与立法技术或立法程序方面的缺陷有关外，还不能不归咎于某些参与立法的利益集团狭隘的部门或地方利益保护主义观念在作祟的缘故。借立法之机争权夺利，以立法之名行谋私、侵权和垄断之实，越权立法、违规立法，甚至以立法的形式纵容和庇护乱收费、乱摊派、乱处罚等现象，随意限制或剥夺公民的基本权利。因此 “立法腐败”现象也应该引起社会各界的广泛重视和警惕。
现实中的不少法律长官意志或行政管制色彩颇浓。以禁止燃放烟花爆竹的立法为例，近年来不少城市纷纷出台了有关“禁放”的地方性法规或规章，在民间源远流长的节日风俗一夜之间就销声匿迹了，违者轻则警告，重者罚款甚至拘留。然而，迄今已有个别城市在民意和舆论的压力下被迫解禁，允许市民燃放烟花爆竹，不少城市也在重新反思这项禁令的可行性并在酝酿进一步的修改。实际上，多数实行“禁放”的城市在立法之初并未作科学的可行性论证，并未认真探讨用立法手段简单粗暴地取缔或改造正常的民间习俗是否妥当和正当，并未充分听取社会各界不同的意见和呼声，至少没有充分体谅和考虑老百姓为此而付出的无法估量也无人问津的心理代价。因而，这项禁令很难说真正充分体现了公意，而更像是官意的化身，立法的真实动机似乎主要是为了满足政府有关部门行政管理的便利。
立法既是利益的表达、协调和分配机制，同时也是人权的保障机制。在现代法治国家，人权的立法保障显然是实现司法保障的基本前提和重要条件。因而，以人为本、尊重和保障人权是现代立法的题中应有之义，也是立法的终极目标所在。在我国，公民的基本权利受宪法的保护，不能随意限制和剥夺。从严格意义上讲，凡涉及限制和剥夺公民政治权利、人身自由和财产权的行为，原则上只能由最高国家权力机关即全国人大及其常委会以法律的形式设定，这是基本的宪政原理。令人不可思议的是，某些行政法规、地方性法规或规章以立法的方式随意限制和剥夺公民的人身自由和财产权等基本权利，这类违宪现象其实并不鲜见。例如，某些地方国家权力机关制定的有关计划生育的地方性法规（名之曰“计划生育条例”），明文规定一对夫妇只能生一个孩子（特殊情况除外）。诚然，计划生育是我国的一项基本国策，问题的关键是上述地方性立法表面上是在落实基本国策，实际上是以地方性法规的形式限制公民的生育权，而生育权显然属于公民的基本权利，在最高国家权力机关没有特别授权的情况下，地方人大及其常委会无权擅自以地方性法规的形式限制公民的生育权。又如，某些地方性法规明确要求公民参加义务献血，这种表面上颇具人道主义的立法显然缺乏充分的宪法依据。生命健康权是每个人赖以生存的基本权利，地方性法规或规章无权强迫公民牺牲自己的健康而为他人无偿奉献自己的鲜血，公民是否参加义务献血其实完全属于道德规范而非法律规范调整的范畴。上述列举的地方立法现象从形式上讲属于违规立法，但从实质上讲应当属于违宪行为。另外，这种越权立法现象表面上是立法权限界定不清所造成的，实质上与立法者人权意识和宪政常识的匮乏有内在关联。现代立法应当以对人权的尊重和关怀为价值取向，尊重和保障人权堪称“良法”的道德基石。
建设部关于开展城乡规划监督检查的通知
建设部关于开展城乡规划监督检查的通知
建规函[2004]5号
各省、自治区建设厅、直辖市规划局（委员会）：
《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发〔2002〕13号，以下简称《通知》）、《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》（建规〔2002〕204号，以下简称204号文件）下发以来，各地认真学习贯彻文件精神，切实端正城乡建设指导思想，充分发挥城乡规划的综合调控作用，促进了城乡经济社会的健康发展。但是，一些地方特别是市县人民政府对贯彻《通知》的重要性认识不够，缺乏贯彻落实《通知》要求的具体措施，对存在的问题没有进行全面严格整改；部分市县分管领导和规划部门对《通知》以及九部委204号文件等有关贯彻文件缺乏了解；一些地方的“形象工程”、“政绩工程”问题没有从根本上纠正；对擅自设立开发区、大学城，盲目扩大园区用地规模的整改工作尚未收到实效，下放规划管理权等问题还没有得到根本解决。为进一步贯彻落实《通知》精神，切实加强城乡规划监督管理工作，促进城乡全面、协调和可持续发展，建设部决定2004年继续开展全国范围的城乡规划监督检查。现就有关事项通知如下：
一、检查重点和主要内容
此次检查的重点是地方各级人民政府贯彻落实《通知》和九部委204号文件情况。主要内容包括：
（一）国务院批复的省域城镇体系规划实施情况。主要检查重点地区和重大区域性基础设施建设选址意见书制度执行情况。
（二）2002年5月以来，地方政府利用财政资金建设的楼堂馆所以及道路、广场等基础设施情况。重点检查上述建设项目是否符合城市总体规划和近期建设规划要求；涉及拆迁的，是否在规划审批前予以公示，听取被拆迁人等利害关系人的意见。
（三）城乡规划编制和调整情况。重点检查市县人民政府是否按照《通知》和九部委204号文件要求，组织开展并按时完成近期建设规划编制或调整工作，明确各类城乡规划的强制性内容。
（四）各级人民政府及其有关部门批准设立的开发区清理整顿情况。重点检查是否按照国务院清理整顿开发区的有关规定，对省级以下开发区进行了清理和撤并；开发区建设和土地利用是否违反城镇体系规划、城市总体规划要求；对下放开发区规划管理权的，是否予以纠正并废止有关文件。
（五）2002年5月以来，城市建设用地增加以及批准和使用情况。重点检查是否认真执行《建设部关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》（建规〔2002〕270号），土地征用、供应及使用是否符合城市总体规划、近期建设规划和详细规划的规定，并依法定程序办理规划许可手续；招标拍卖挂牌出让土地是否由城乡规划行政主管部门依据详细规划提供了规划设计条件，并将其作为出让合同的组成部分。
（六）城乡规划执行情况。重点检查2003年7月1日后是否存在未编制近期建设规划而批准使用土地和进行建设的；2003年7月1日后，是否违反近期建设规划和强制性内容批准使用土地和进行建设；2002年5月以来批准的重大建设项目中是否存在以政府文件和会议纪要等形式取代选址程序，未取得“选址意见书”而批准立项、未取得“建设用地规划许可证”而批准使用土地等情况。
（七）历史文化名城保护情况。重点检查保护规划的执行情况和历史文化街区整体保护状况；在历史文化街区内拆除旧建筑和建设新建筑的，是否符合历史文化街区保护规划，并按要求进行公示和报批。
（八）违法案件处理情况。重点检查是否对本地发生的城乡规划违法案件包括新闻媒体报道或公众举报的案件等进行了认真核查，并依法严肃处理；对重大违法案件是否进行了公开处理，并及时向上级政府及其城乡规划行政主管部门报告。
二、检查方式和时间安排
此次检查以省和地（州）、市、县（区）自查自纠为主，省级城乡规划行政主管部门在对照检查省域城镇体系规划实施情况的同时，负责督查本行政区域内自查自纠情况并组织全面互查。建设部将选择部分省份进行抽查。检查工作分三个阶段进行。
第一个阶段，2004年1月至2004年3月底，各省、自治区建设厅对照检查省域城镇体系规划实施情况；各地（州）、市、县城乡规划行政主管部门围绕上述检查内容和重点开展全面清查和自纠，并将检查报告逐级汇总上报省、自治区建设厅。直辖市的自查自纠情况直接报建设部。
第二个阶段，2004年4月至6月，在地（州）、市、县自查自纠基础上，由省、自治区建设厅组织各地（州）、市、县城乡规划行政主管部门对自查自纠情况进行互查，并于6月底前将本地区自查自纠情况以及互查结果书面报告建设部。互查工作可以结合本地区实际情况，与省人大组织开展的城乡规划执法检查结合进行。
第三个阶段，2004年第三季度，建设部将在各地自查基础上选择部分省、自治区和直辖市进行抽查，并将检查情况上报国务院。
三、工作要求
（一）充分认识开展城乡规划监督检查的重要意义，认真开展监督检查工作
开展城乡规划监督检查，是深入贯彻《通知》精神、加强城乡规划监督管理工作的重要举措。各地要充分认识开展这项工作的重要意义，增强责任感和紧迫性，切实抓紧抓好监督检查工作。各级规划部门的一把手要亲自抓，负总责。要按照文件要求，周密部署，精心安排，做到组织落实、人员落实、任务落实和责任落实，保证按时保质完成工作。
目前，全国多数地区已经按照国务院文件要求建立了城乡规划年度监督检查制度。今后，地方各级城乡规划行政主管部门都要组织开展本地区城乡规划监督检查工作，并逐级上报检查情况。各省、自治区建设厅和直辖市规划局（委员会）应于每年12月底前向建设部书面提交监督检查报告。
（二）加强对监督检查工作的督查和指导
各省、自治区建设厅要认真做好对本地区自查自纠工作的督查和指导。要通过督查，掌握各地、市、县是否按照要求部署开展自查自纠工作，具体工作是否落实；存在的问题是否全面清查并列出；对发现的问题是否制定了整改措施并主动纠正；解决不了的问题，是否及时向上级规划部门报告。对好的典型要公开表扬，对工作进展缓慢或工作不力的，要给予批评并责令限期改正。各省、自治区建设厅，直辖市规划局要通过媒体，将此次监督检查的结果向社会公布。
（三）切实做好整改工作，依法严肃处理一批大案要案
各市县对检查中发现的问题，要严格依据《城市规划法》等法律法规和有关政策进行纠正；自己纠正有困难的，要及时向上级规划部门报告，请上级规划部门帮助解决；对不自动纠正的，省级规划部门要责成市县人民政府及规划部门限期纠正。对自查中发现的问题，法律法规没有规定或政策规定尚不明确的，要抓紧研究处理意见。各省、自治区建设厅，直辖市规划局（委员会）要组织专门人员搜集、掌握检查中发现的此类重大问题，研究处理意见和解决措施。对特别重大的问题，可报请建设部研究决定。各级规划部门要重视规划管理制度建设，针对检查中发现的问题和薄弱环节，修改和完善现行的规划管理制度。
要抓好大案要案的查处，以震慑和遏制违法行为。对有令不行、有禁不止，或在自查自纠过程中顶风违法违纪的，要公开严肃处理。不仅要纠正错误，还要按照《通知》及有关法律法规的规定，追究有关责任人员的行政责任和刑事责任。对检查中发现的大案要案和典型案例，有关市县规划部门要进行深入调查和剖析，整理形成详细资料逐级上报省、自治区建设厅和直辖市规划局（委员会），并由其汇总后作为监督检查报告的附件书面报建设部城乡规划司。各省、自治区、直辖市规划局（委员会）每年应上报5个以上典型案例。建设部将筛选部分案例在全国范围内进行通报。请各地于2004年1月30日前，将2003年城乡规划方面典型案例书面报建设部城乡规划司。
中华人民共和国建设部
二00四年一月九日
