湘潭市人民政府关于印发湘潭市城市中心区广场管理暂行规定的通知
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湘潭市人民政府关于印发湘潭市城市中心区广场管理暂行规定的通知
潭政发〔２００６〕10号
湘潭市人民政府关于印发湘潭市城市中心区广场管理暂行规定的通知
各县（市）区人民政府，市直机关各单位：
《湘潭市城市中心区广场管理暂行规定》已经市人民政府同意，现予印发，请认真遵照执行。
二○○六年四月二十六日
湘潭市城市中心区广场管理暂行规定
第一条 为加强城市中心区广场管理，维护广场秩序，保持广场环境整洁和设施完好，根据《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》和《湖南省城市市政公用设施管理办法》等规定，结合我市实际，制定本暂行规定。
第二条 本暂行规定所称城市中心区广场是指东方红广场、锦源广场、锦程大道及锦桥。
第三条 进入城市中心区广场管理区域内从事各类活动的单位和个人均应遵守本规定。
第四条 城市中心区广场在有关部门接管前，暂由建设单位负责管理；接管后由接管单位负责。管理单位应保持广场设备设施完好，正常开启使用；及时清扫卫生，维修受损地面，保持环境整洁；加强绿化管理和养护，保持绿化良好生长态势。市文化、公安、城管执法、工商、规划、环保、公用事业管理等有关部门应按照各自职责，做好广场的监督管理工作。
第五条 进入广场的单位和个人，应当自觉遵守和维护广场内的社会治安秩序。广场内禁止下列行为：
(一)打架斗殴、酗酒、寻衅滋事或煽动闹事；
(二)看相算命或进行其他封建迷信活动；
(三)非法集会、游行；
(四)赌博或变相赌博；
(五)其他扰乱社会治安秩序的行为。
第六条 进入广场的单位和个人，应当自觉爱护广场内的市政公用设施。广场内禁止下列行为：
(一)损坏给排水设施、健身设施、电信设施、照明设施、公告栏、雕塑、各类标志和其他公共设施；
(二)在市政公用设施范围内擅自摆摊、搭棚；
(三)机动车在广场行驶和乱停乱放；
(四)其他有损市政公用设施的行为。
第七条 进入广场的单位和个人，应当自觉爱护绿地和绿化卫生设施。广场内禁止下列行为：
（一）践踏花坛、绿地；
（二）偷挖、折损、刻划花草树木、采花摘果；
（三）在绿地内堆放杂物、挖坑取土；
（四）盗窃、损毁或拆解绿化设施或改变其使用性质；
（五）其他破坏绿地及绿化设施的行为。
第八条 进入广场的单位和个人，应当自觉保护广场市容和环境卫生整洁、美观。广场内禁止下列行为：
（一）随地吐痰、便溺或乱扔、乱倒废弃物；
（二）在建筑物、构筑物、雕塑或其他公共设施上涂写、刻划；
（三）吊挂、晾晒物品；
（四）抛撒冥纸和随意燃放鞭炮，焚烧树叶、枯草等；
（五）在喷泉、水池中洗涤、投掷物品；
（六）其他影响广场市容和环境卫生的行为。
第九条 在广场内从事下列活动，须经有关职能部门和广场管理单位批准后方可进行：
（一）进行商业性文娱、体育等活动；
（二）散发、悬挂标语、条幅、充气球等宣传品、广告；
（三）设置公共服务的经营设施；
（四）其他临时性使用广场的活动。
第十条 申请临时使用广场时，应提交下列资料：
（一）申请书。内容包括使用时间、期限、面积、目的和活动人数及安全保障措施等；
（二）广场管理单位要求提供的其他资料。
使用广场开展的活动含宣传、广告、文艺、商业等内容的，必须经主管部门审核批准。
第十一条 经批准临时使用广场的单位和个人，应按照批准的内容和范围开展活动，并按要求临时设置收集垃圾、废弃物的容器。
第十二条 临时使用广场应当按照价格行政主管部门核定的范围和标准向广场管理单位缴纳有关费用，所得费用全部用于广场的日常管理和维护。需要使用广场电力或水源的，还应支付相应的水费或电费。
第十三条 违反以上规定的，由有关职能部门责令改正，依法给予处罚。
第十四条 未成年人、精神病人造成广场内公共设施、环境卫生设施、道路交通设施以及园林绿化设施等各类公共财产损失的，由其监护人承担赔偿责任。
第十五条 对拒不执行处罚决定的当事人，可申请人民法院强制执行。
第十六条 派驻广场的行政执法人员在执行公务时，应做到持证执法、文明执法和公正执法，收取罚款时要出具财政部门统一收据。行政执法人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，依法追究其行政或刑事责任。
第十七条 侮辱、殴打、围攻、威胁、恐吓、无理取闹等妨碍、阻挠行政执法人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定进行处罚，构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
第十八条 本暂行规定自2006年5月12日起施行。
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中国农民法律信仰的缺失与培育
韩宏伟
引 言
某农村曾发生这样一则案例：某村村长因自己家的果树于一夜之间被人全部砍毁，因怀疑某村民所为，请求公安机关将其逮捕。在缺乏证据、仅凭怀疑的情形下，公安人员对此人进行刑讯逼供，但这个村民并未屈打成招。在长达一个多月的非法监禁期间，致使该村民身体多处受到严重伤害，最后确无有力证据，该村民被放回家。后来中间人从中说和，并施加一定的压力，此事村长给予两万元予以了结，然而该村民也起诉村长和公安局，虽然其接受和解时并不情愿。对于此事，虽然当时遭到全体村民的唾骂、斥责，但是几个月之后，此事亦了无声息。农民对法律的态度反映出其复杂的心理，这种心理变化的过程凸现出农民对法律缺乏信任是一种必然。并非是农民没有权利意识，而是这种权利意识让某种强势给压住了。
农民不愿意“打官司”，一些学者认为这是中国人存在“厌诉”或“耻诉”的传统价值观。但苏力先生则认为“厌诉作为一种社会现象，不是观念的产物，而是一定的制约条件下形成的趋利弊害的行为态势或行为习惯。要改变这种社会法律现象，使人们能够而且愿意诉求正式的法律制度，重要的不是不少法学家主张的提高公民的权利意识，不是所谓的普法宣传，告知公民他们有什么权利，而是提供一种诉求的途径，提供功能上可以替代原先的纠纷解决方式的法律制度，包括正式的诉讼机制和其他非诉讼机制，来实际获得或享有这种权利。” 苏力先生的话语确实反映了中国农村法治的普遍现状，反映出农民对法律消极的态度和惧怕的心理。我们要加快推进农村法治建设的进程，培育农民对法律的信仰不可或缺，但具体如何操作的确值得我们认真思考，因为它关乎到我国法治现代化的整个进程。
一、农民法律信仰与农村法治建设的关系
“信仰”是人类所持有的一种心理行为状态，其总是与宗教或某种主义相联系。《辞海》中对其这样解释的：“对某种宗教，或某种主义的极度的信服和尊重，并以之为行为准则。”它意味着认同、尊崇、信奉。信仰是指人们关于终极价值的信念，是一种充满感情的、毫无置疑的接受，带有自发、非理性的特征。
法律信仰是一个涉及法学、心理学、社会学乃至伦理学的概念，它是指人们对法律的一种尊重敬仰的态度，是自愿接受法律统治的一种的姿态，是“社会主体对法的现象的理性认识的基础上油然而生的一种神圣体验，是对法的一种心悦诚服的认同感和依归感，是人们对法的理性和激情的升华，是主体关于法的主观心理状况的上乘境界。” 社会大众对法律的忠诚，是对法律之德性的一种认同和确信，表明人们愿意热忱地投入到捍卫法律权威和尊严的斗争中去，并把参与这种斗争视为自己神圣而又庄严的使命。以此为基础，公众能够在坚定的法律信念的支配下自觉地把法律规则作为自己的行为准则，并为此而抗争、献身到底。
我们要构建法治化的国度，加强农村法治建设至关重要，因为其直接影响我国依法治国的整体进程。培育农民的法律信仰能够推进农村的法治建设，在农村树立法律的权威性，使法律的价值自由发挥。
（一）农民法律信仰在农村法治建设中的地位
就理想的法治而言，农民法律信仰与农村法治建设是统一的，农民法律信仰是农村法治现代化的精神理念，农民对法律的信仰实质就是对法治的信仰。因为农村法治建设的要旨首先强调的是农民物质和精神上的强势关怀，对农民自由的完善和发展的追求。其次，才是对体现其价值追求随之而衍生的法制文明的追求。农村法治建设的最高层次是一种信念，相信一切法律的基础，应该是对农民人格价值的尊重。农村法治建设的理想目标，就是去创设和维护一套乡土社会的原则、规范、程序和机构，以保障农民的权益，防止它受到政府或其他人的侵犯，使农民有机会和条件享受合乎人的自由和尊严的生活。农民对法律的信仰，最终指向的是法律的终极价值即实行法治，追求正义实现乡土秩序的公平与和谐运作，进而使农民权利得到实现和自然延展。鉴于此，农民法律信仰与农村法治理想是统一的、契合的，农民对法律的信仰反映出农村法治建设的内在品质和意蕴，农村法治建设因农民的法律信仰凸现出鲜活的生命力，这正是农村法治现代化所需要的。因此，农民对法律的信仰和追求理所当然的成为推动农村法治建设进程的最根本的动力，其地位自然不可低估。
就现实的法治而言，农民法律信仰是农村法治建设实践的文化支撑点，是农村法治现代化的制度理念。我们知道，任何法律制度的制定都不是简单的文字罗列，其背后必然有一种无形的力量和信念在支撑、影响着它。农村法治建设，并不是法律的强制下乡，也不是让农民被动的接受法律，或者因惧怕法律的惩罚而简单的守法。而是要让法律的公正价值，即代表一种制度理念和文化力量来深入农民的心里和情感之中，使农民从内心敬重法律、信仰法律。这样，农村法治之路才真正具有现实意义。另外，农村法治制度的确立，必须以农村深厚的乡土文化为土壤，否则，再完美的制度也无法生根发芽，更谈何农民对法律的信仰。就像我们能够在一夜之间制定出若干部规范人们的法律，却不能希求人们在第二天就欣然接受这代表“人们利益和愿望”并为之带来福祉的“婴儿”。因此，农民法律信仰是农村乡土文化与国家法律文化的有机整合，是解决农村法治困境的关键。没有农民对法律的热切的信仰精神，法律将是苍白的、无力的，农村法治也终将只是一个梦想。
（二）农民法律信仰在农村法治建设中的作用
历史法学派代表萨维尼认为：“法律如同一个民族有的语言、生活方式和素质一样，具有一种固定的性质，它是一个民族特有的机能和习惯具有不可分割的联系。它融入一个民族的共同信念和民族意识之中。”农民法律信仰和农村法治建设是不可分割的整体，它们相辅相成，相互促进，协调发展。推进农村法治的过程实质上就是农民对法律逐步信仰的过程，同时也是法律精神价值内化的过程。农民只有内生的自觉的法律信仰与外在的完善的立法、严格司法、执法等法治实践协调一致，形成有机的统一，才能达到一个运动整合的法治状态。
在农民法律信仰与农村法治建设的相互关系中，农民广泛、普遍的法律信仰会形成了一个有机的能动作用，其为农村法治建设的不断推进提供了源源不断的精神动力。
首先，农民法律信仰整合了乡土社会的心理规范，为农村法治建设的有效推进奠定广泛的社会法治心理和情感基础。在农村要树立法律信仰，必须使得农民对法律具有心理上的皈依和情感上的依赖，这种对法律的强烈感情是农民最朴素的、非理性的心里表现。它使乡土秩序与法律规范达到默契，不仅使乡土文明得以自然延展，而且强化了法律的权威性，推动了农村法治建设的进程。
其次，农民法律信仰蕴育、彰显出法治的精神，为农村法治建设奠定了深厚的理念基础。法律信仰是人们在理性的支配下对法律的一种相对科学的信仰。农民基于对法律的这种理性的信仰和尊崇，坚持对法律的价值即自由、秩序、正义、等法治精神的不断追求，并把这种行为转化为自己先进的思想理念，来影响整个乡土文明，使其符合农村法治现代化的要求，进而推动农村的法治建设。
再次，农民法律信仰调和了乡土社会的礼法秩序，引导并影响农民们的行为习惯，为农村法治建设一体化奠定了行为基础。在农村法治实践的各个层次和环节中，只有广大农民对法律的心里因素转化为自觉的行动，才能转化为推进农村法治进程的物质力量。人的行为直接受其思想意识的支配，而法律信仰作为人们法律意识的理性的整合的结果和一种最高的精神境界，对法律意识的要素具有统摄作用，因而能对人们的法律行为起到引导和决定作用。故此，在农民对法律的自觉信仰的指引下，农村法治建设之路才会更加顺利。
二、农民法律信仰的现状
目前，法律信仰在中国面临着特殊的遭遇和困境，这种境况在农村尤为突出。农民对法律缺乏热爱与尊重，一方面是因为信仰法律的代价太大了；另一方面是因为法律总给人一种不信任的感觉，老是一副冷冰冰的面孔，没有温暖的气氛可言。法治是未来值得追求的一种生活方式，但目前中国要构建农村和谐的法治秩序，以怎样一种法治方式出现以及如何推行，的确是一种困惑。在评价中国二十多年的农村法治状况时，不难发现，尽管已形成了框架式的法律制度，但具体细节却很难令人满意，这是其一；其二是农民对执法状况和司法状况存在普遍的不满与失望，这种不满与失望反映了农民对法律的消极态度。更为突出的是：农民在接受、服从与运用法律时，远远没有达到对法律尊重和信仰的程度。因为立法“虽然以相当快的速度覆盖了社会生活的许多方面，然而法律的实施情况却相当不如人意。” “承诺与现实的距离愈加拉大，人们对法律和法制的期望逐渐化为失望。” 现实中的有法不依、执法不严、徇私枉法、司法腐败等现象愈演愈烈，刺激着农民对法律复杂的心理，使得农民对信仰法律的缺失成为一种必然，具体表现为：
首先，农民对立法产品的漠视。改革开放以来，特别是市场经济体制建立以来，我国加大了法制建设的力度，出台了大量的法律、法规，结束了“无法可依”的时代，但法治的理想情怀却迅速滋生了许多冰冷的现实问题。农民对大多数法律、法规无从知晓，更不用说掌握与运用。法律并没有走进农民的生活中，成为他们的必需品，相反，却加深了农民对法律的陌生感。农民不了解法律，农村纠纷多数运用“托人”“上访”“私了”等非法律方式来解决。
其次，农民心中法律权威性的丧失。法治社会法律“至上”，具有最高的权威性和效力，任何组织和个人都必须坚决服从法律，严格依法办事，这是法律信仰的底线。伯尔曼有言,“法律与宗教共享的四种要素，仪式、传统、权威和普遍性。这四种要素赋予了法律价值以神圣性，并且因此强化了民众的法律情感。” 然而，在广大农村，法律却没有处于至上的位置。许多权大于法的现象使得农民认为法律无用，权力可以来主宰法律，权力可以解决许多法律解决不了的问题，从而在农村滋生出明显的泛权力状态，反映了农民心中法律权威性的丧失。
再次，农民对法律价值的质疑。长期以来，农民习惯性的把法律看作是用来驾驭社会政治、经济、和文化政策的一种工具，其目的是压迫、限制和束缚自己的，自己对法律的遵守是迫不得已的行为。因为他们几乎看不到法律具有自由、民主、公平、正义和安全等价值要素，看到的只是执法不公、司法腐败、法律虚置的表现，偶尔有一两件展现法律价值的判决，却是“迟来的正义”，这些现象使农民对法律的价值产生了怀疑，所以农民时刻想到的只是尽可能的远离、规避和拒斥法律。
农民对法律缺乏信任的态度和心理，反映出农村法治建设困境的复杂性与长期性。因为农村特有的文化底蕴所形成的乡土规范影响着法治在农村的发展，这是长期形成的历史问题，不是法律一朝一夕所能改变的。如若法律不能体现出公平、正义的价值理念，而是强行进入农村，那后果将不堪设想。恰如孟德斯鸠所言：“用法律去改变法律所建立的东西，用习惯去改变习惯所确定了的东西；如果用法律去改变应该用习惯去改变的东西的话，那是极糟的策略。” 因此，农民法律信仰缺失的现状和原因，需要我们认真思索和研究，因为它关乎到我国法治现代化的整个进程。
三、农民法律信仰缺失的原因分析
法律信仰是信仰主体与信仰对象之间从静态到动态的有机契合。农民法律信仰缺失的原因概况来说有主客观因素，主观因素表现为农民自身的心理态度；客观因素表现为信仰的对象——法律的运作过程、完善程度、价值发挥以及法律所处的社会环境。
（一）人治传统因素。中国几千年的封建统治培植了农民的“权力崇拜”和“权力至上”的信仰和权威观念。因为一个国家要正常运转，必须有一个权威存在，也就是说要培育一种信仰，这个信仰在传统的中国人心中就是权力，而不是法律。因为旧中国留给我们的，封建传统太多，而民主法制传统却很少，所以，“唯权”“唯尊”“唯上”等人治观念使农民不相信法律的公正性、严肃性，农民不信任法律最终也就导致了其法律信仰的缺失。另外，对农村的基层政府工作人员和司法人员来说，由于“权力崇拜”的人治思想观念影响，他们往往对法律缺乏敬畏感，认为其行为代表法律，其决定就是法律，其言行都是合乎正义和法律的。这本身就是“官本位”“权本位”的思想在作祟，在他们心中呈现的法律信仰的缺失状态，直接影响并加深了农民对法律信仰的缺失程度。
人治宣扬的是“权力至上”，法治崇尚的是“法律至上”，法治与人治是对立的，因为“一种权威的强化难免会意味着另一种权威的危机”。既然我们选择了在农村推行法治，就要树立法律的最高权威，摒弃人治的传统观念，如若人治的传统思想不改变，那么培育农民对法律的信仰只会是空中楼阁。
（二）法律制度因素。法律制度是社会主体法律信仰的对象。对信仰的主体来说，良法的存在是内心法律信仰的基础。法治之所以优于人治，关键就在于其拥有体现公平、正义和秩序价值的良法。良法从其价值上分析应该具有公正的规范体系，我国涉农法律也正向这一法律价值追求的方向努力，但纵观农村法律系统，其不尽人意之处依然存在：农村法律系统并没能解决二元制社会下的城乡差别，宪法宣扬的“法律面前人人平等”的原则在“三农”立法中没能得到很好的体现，比如涉及农民利益保护的农村养老、医疗救助、最低生活保障、农业保险制度的立法严重欠缺、滞后。这些表明农民在权利分配上并不平等，农民被现代中国法律不断推向边缘化。
另外，我们在法律制度的设计上存在失误，因为其并没有考虑中国文化的特殊性。我们并没有本土化的传统法律文化基础，有的只是礼俗社会的谦让、服从、宽容、安宁、和睦以及血缘关系与地缘关系的价值同构，因为“一切社会关系都被乡土固有的伦理规则调整好了，法律只是在社会关系明显遭受破坏时才能派上用场。” 虽然西方的法治思想在鸦片战争之后传到中国，但其从未在中国生根发芽。新中国建立后，苏联模式的计划经济则是以权力引导和制约社会的一种社会经济运作方式，它重视权力的作用，但却忽视了权力的监督与制约。这种模式与中国传统的人治主义一拍即合，形成了有中国特色的政治模式，因而更强化了我们独有的权力至上的思想。对此，梁治平先生有一段精彩的论述：“我们的现代化法律制度包括宪法、行政法、民法、诉讼法等许多门类，它们被设计来调整社会生活的各个领域，为建构一个现代社会奠定了基础，同时，它们也代表了一种精神价值，一种在久远的历史中逐渐形成的传统。问题在于，这恰好不是我们的传统，这里不仅没有融入我们的历史和经验，反倒常常与我们‘固有的’文化价值相悖。于是，当我们最后不得不接受这套法律制度的时候，立即就陷入了无可解脱的精神困境里面。一种本质上西方文化产物的原则、制度，如何能够唤起我们对于终极目的和神圣事物的意识，又怎么能够激起我们乐于为之献身的信仰与激情？我们并不是渐渐失去了对于法律的信仰，而是一开始我们就不能信仰这法律，因为它与我们五千年来一贯遵行的价值相悖，与我们有着长久之传统的文化格格不入。” 因此，法律制度的设计失误导致人们特别是农民对这种法律制度缺乏信仰，而且我们的法律制度大都是移植西方的，改革时总是自上而下的强力推进，并且没有考虑到农村特有的文化底蕴和乡土规范，所以，农民对法律产生不了信仰也是情理之中的事情。
（三）司法因素。司法不公现象严重损害了农民对法律的信任感，从法律的精神信仰上制约着农村法治建设的进程。司法公正是现代法治的一项基本原则，也是法治现代化的灵魂和关键，其在很大程度上影响着农民对法律的信仰指数。司法腐败的现象不仅严重损害了农民的合法权益，而且还严重影响了法律在农民心中最朴素的神圣地位，因为在农民潜在的权利意识中，法律应该是伸张正义的底线，合法权益唯有通过法律才能真正获得名份。
司法不公正影响着农民对法律的热切信仰，其原因有三方面，一是司法缺乏应有的独立性。尽管宪法规定司法独立是一项基本原则，但这项基本原则在具体实施中却面临着很大的困境。从目前中国农村基层的状况来看，司法总是不能摆脱来自各方面权力的干预，因而往往使得很小的纠纷得不到公正的解决。特别是在一些民告官的行政诉讼中，由于司法机关在人财物等方面受制于同级政府，并未实现真正的独立，因此在审判中很难做到不偏不倚，公正判决。二是司法腐败现象严重妨碍着农村司法的公正。农民中流传的“法官肩上有天平，哪边钱多哪边赢”、“打官司就是打关系”的说法在一定程度上反映出农村司法腐败的严重性和复杂性。司法是维护社会公平、正义的底线，腐败可以通过司法来监督和遏制，这正是司法的价值之所在。如果司法本身就已经腐败，那就等于维护社会正义的最后一扇门也关闭了。如果“法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型的争端，人们就会不在把法律当作社会组织加以信赖。” 当法律不能公正解决农民的纠纷时，农民就可能会起用最原始的暴力来解决，尽管这样会遭受牢狱之灾。正像卢梭所说“每个人都有权冒生命的危险，以求保全自己的生命。” 三是农村司法队伍素质不高，司法水平比较低下。我国法院对司法审判人员的管理体制是“双重领导，以地方为主”。这种管理体制的弊端在于，地方人事管理部门为法院配备干部时，往往并不注重人员的业务素质，院长和副院长的安排也只是注重其行政级别而忽视其专业水平，复转军人进法院就说明了这一点。由此，我国现行司法队伍中非专业化的倾向是相当严重的，司法队伍的业务素质不强，那么严格司法和提高裁判质量是很难实现的。农村司法不公的实质是司法者对法律的不信仰，既然司法人员不信仰法律，那么又有何理由让农民信仰它呢？
中国传统礼俗社会文化因素。“礼俗社会”是德国社会学家在研究启蒙时期社会思潮时提出的一个概念，其与“法理社会”相对。我国社会学家费孝通先生认为：“在社会学里，我们常分出两种性质不同的社会，一种并不具有具体目的，只是因为在一起生长而发生的，一种是为了要完成一种任务而结合的社会。前者是礼俗社会，后者是法理社会。生活上被土地所囿的乡民，他们平素所接触的是生而俱来的人物，正像我们的父母兄弟一般，并不是由我们选择得来的关系，而是无须选择，甚至是先我而在的一个生活环境。”
中国的农村社会是一个典型的礼俗社会，这与礼俗社会的社会结构紧密相连。因为农村社会的封闭性、地缘性、非经济性、而且带有一定的愚昧性等内在特征，正是传统礼俗社会所凸显的。中国农村的九亿农民生活在礼俗社会中，尽管现代文明不断影响、冲击着乡土规范，加之法律下乡的不断推进，但农民还是不能完全摆脱礼俗社会的洗礼和影响。正如谢遐龄先生所言：“男孩长大了是男人，不会长成女人；女孩长大了是女人，不会长成男人。中国现代化了仍是‘中国社会（礼俗社会或伦理社会）’，不会是‘西方社会（理性社会）’”。生活在礼俗社会中的农民，他们拒斥法律的入侵，因为法律会打破乡土秩序的和谐与熟人社会的安宁。
礼俗社会讲求的是一种“仁义、宽让、相安和睦的秩序，地缘关系和血缘关系的重要性与特殊性使得农村文明承载着一定的连续性。而这种连续性很小受到现代文明的影响，毕竟，几千年形成的乡土文化是很难在短时间内就被现代文明所同化。因此，农民基于此原因所形成的独特的社会关系就决定了法律很难在农村立足，因为乡土规范在农民心中已经根深蒂固，烙下了深深的印迹。为什么农民并不像城市的市民那样，法律意识、权利意识很强呢？原因就在于：农民生活在一种较为安定的礼俗社会中，礼俗社会并不像城市社会中流动性、变化性、利益欲求性较强，人际关系较为淡漠，竞争激烈，礼俗社会讲求的是和睦相处、安定团结的可持续性秩序。因此，这就决定了法律宣扬的权利观念很难在农村站稳脚跟。因为在农民的思想意识中，对簿公堂、上法庭是对传统礼俗秩序、乡土规范的破坏，是很伤面子的。乡土规范讲求“和为贵”，用法律手段解决农村纠纷，是不合适宜的。即便最终胜诉，也会落下被孤立的不利格局。因为农民信奉的乡土规范被法治文明所击破，在农民心理，感觉是很不舒服的。并且，在社会大众的心目中，谁诉诸法律被认为是一种“诈狂”的表现，会招致众人的非议，落得孤立无援的尴尬境地。故此，农民解决纠纷很难倾向于法律。当然，法律总给人一种不信任、难产的感觉。农民之间的纠纷用乡土规范解决，既维护了乡土秩序的安定和睦，又没有打破农村礼俗文明中社会地缘关系的熟人情节，这样或许比法治的解决方式更加科学，更合乎农村的情理。
在农民的传统的思想观念中，乡土规范是最具权威的，尽管有时是违法的。农民对乡土规范的亲近，远离、拒斥法律，一旦有人用法律（尽管有时是合法的）手段或其他方式破坏传统伦理和乡土规范秩序。那么，乡土社会的攻击武器—— “舆论”就会站出来制裁冒犯者。首先是意见制裁——“对大多数人来说，社会的谴责和赞许就是生活的主宰”，然后是交往制裁——“人们可能拒绝协作使冒犯者失去外界的朋友和他们习惯了的社会关怀”， 使冒犯者在当地的行为支持系统被破坏掉。在此过程中，农民因破坏传统伦理和乡土规范付出了很大的代价，其收益在大多数情况下却远远低于这种成本。基于利益选择，他们只能做出倾向于传统伦理或乡土规范的行为，除非其破坏这种规范的收益大于或远远大于这种成本。这种行为模式具有巨大的暗示作用，它使得农民在不存在这种利益比较的场合，去服从传统伦理和乡土规范。其“并非根据什么理由，而是由于他感到必须如此，他被社会暗示住了。” 这是农民法律信仰的内部框架在个体心理和社会心理相统一意义上的博弈过程，亦是其运作机制和存在状态。这种心理意义在于：避免将农民法律信仰缺失的原因简单地归咎于所谓的各种传统，从而为以农村经济对农民家庭和行为的规定性为突破口，演示各种传统在农村中得以“存活”的机理和现代文明在农村中得以“存活，并自然延展”之缘由，并引导农民法律意识的觉醒，进而形成农民对法律独特的信仰情节。
从乡土社会的整体认识来看，法律进入农村实际上是国家权力进入乡土社会进而排挤乡土规范的行为。国家权力与乡土权威的博弈，是对农村传统礼俗社会文化的一种挑战。传统礼俗文化排斥权力进而拒绝法律的侵入，农民受此影响，他们害怕甚至恐惧因法律问题而遭受权利的被意外剥夺。农民选择乡土规范解决纠纷，因为熟人社会一般无需法律，没有人愿意因打官司被他所生活的社会孤立起来，因为在农村，面子有时比钱财更重要。如果农民奋不顾身去告状，那可能意味着他们或家人的身家性命已受到伤害或威胁，否则，一丁点权利的剥离是不会让农民大动干戈去告状的。福柯指出：权力并不是哪一个人绝对拥有的“东西”，而是一种可能发生流变的关系。所以，当代表国家权力的法律进驻农村时，遭到乡土权威的弱化就不难想象。另外，法律要在农村寻求自己的阵地，村干部是不可或缺的，村干部名义上是国家权力的末梢，但其更多的属于乡土社会，受传统礼俗文化的影响，在特定的情况下，他们可以运用自己的知识和权利来对付法律，致使法律规定的程序规则和实体规则因村干部可能改变，因为他们真正的根在农村。因此，苏力教授称：“在这样的一个地理空间和人文空间中，从中央政府散发出来的国家力量来到这似乎带有隐喻意味的‘沙漠边缘’，势必已是‘强弩之末不能穿鲁缟’。”
另外，受中国传统礼俗社会文化的影响，当国家法律与乡土规范发生冲突时，农民会存在认识性偏差。电影《被告山杠爷》中，山杠爷是一个偏远的、据说治安秩序很好的山村的村党支部书记，他常常根据一些约定俗成的“村规民约”处理村民之间的纠纷。其中有一条千百年来形成的村规：媳妇虐待婆婆并且屡教不改的，族人可以把媳妇绑起来游街。恰好村里有一名媳妇经常虐待婆婆甚至打伤了婆婆，受到了全村人的谴责。山杠爷看不过，就命令人把这媳妇抓了起来，并根据村规把她游了村。游村是一种非常严厉的民间惩罚方式，该媳妇在羞愧与愤恨之下，自杀身亡。事情后来捅到了司法机关，公安人员逮捕了山杠爷，指控他非法拘禁、侵犯了公民的人身自由权。
在农民看来，村规民约是代表他们的利益，而法律却要以“官方”的话语来压制乡土意见，这是国家法律对传统礼俗社会道德规范与价值体系的欺压与侵犯。乡土规范能够维护农村的和谐与安宁，为何还要法律来插一竿子？代表乡村权威的山杠爷的做法既然维护了全村人的利益，却为何要受到法律的制裁？法律有何理由让农民相信他们的做法是符合其长远的和谐的利益呢？或许，农民不理解国家法律给乡土社会带来的暂时性苦痛，即使从长远而言，它们是有利于农民的根本利益的，但也可能不为农民所理解、认同和适用。这时的国家法律不过是浮在上面的标签，农民得不到看得见的实惠，怎么能对法律产生信仰？“一个法律制度之实效的首要保障必须是它能为社会所接受，而强制性的制裁只能作为次要的和辅助性的保障。” 这是立法者和司法者应当深深思考的问题，也是农村法治进程受阻面临的重要原因之一。
四、农民法律信仰的培育路径
法律的最高价值是追求一种可持续的和谐发展状态，这种和谐表现为：法律的价值即自由、正义、秩序能够自由发挥，这样，社会大众的法律信仰才能树立。要培育农民的法律信仰，最根本的是重塑法律在农村的权威地位。法律权威与法律信仰是关乎我国法治现代化进程全局性的两大问题，法律权威是法治现代化的客观动因，而法律信仰则是法治现代化的主观动因。因此，在农村树立法律权威和培育农民法律信仰是目前中国构建法治和谐社会必须完成的使命。
（一）培育农民法律信仰所需的内部土壤
1、大力发展农村经济，夯实农民的物质基础。
加快农村经济发展，切实提高农民权益保障的物质基础。高度的物质文明，是农村法治有效实现的物质保障。马克思所说的“权利永远不能超出社会经济结构所制约的社会文化发展”，说明任何规范所规定的“权利”，只有当社会具有保障其实现的经济文化条件时，它才是真正的权利。当前中国农村经济发展不平衡的现状，造成了不同地区的农民在实现其权利的条件和效果上都有差别。目前中国农村还有许多农民尚未脱贫，因而，他们在接受教育，从事科学文化活动，特别是在法律维权方面存在极大的障碍。其实有些时候，当农民的身家性命、合法的权利受到威胁、损害时，他们也很想通过合法途径来解决，但因为诉讼成本太大（农民一般不可能丢下生产生活，耗费大量的人力、金钱、时间去打官司），所以农民更倾向于通过乡土规范来解决，尽管这样可能会心理不情愿。在农村，许多刑事案件都是通过“中间人”调节解决的（向受害者赔偿一定数额的金钱）。农民需要的是权益保障的低成本，如果成本太大，一般是没有人选择的。农民只有以强大的经济基础作为坚实的后盾，他们才有时间和精力去研习法律，走近法律。故此，加快农村经济发展步伐，提高农民收入，是提高农民权利意识、法律意识的内在条件之一。
2、加强农村普法教育，提高农民的权利意识，内化法律精神。
法律信仰产生在于法律精神的内化，而内化的重要途径则是学习，这是培育农民法律信仰的先决条件。农民通过对法律制度文化和法律精神文化的学习，消除对法律的陌生感，逐步认识到法律是其生活的重要组成部分。此外，更为重要的是农民权利意识的培养。因为，权利是法的内核，没有对权利的要求，就无法产生对法的需求、渴望和敬仰，因为“权利意识与法律信仰是一种互动关系，权利意识的增强导致法律信仰的生长；从另一方面看，信仰的增强也必将推动公众权利意识的扩张，进一步推动法律意识的增强。”② 我们必须清醒的认识到，在当前农村的法制宣传中，依然盛行着法律工具论的思想，只强调人们对法律的接受与服从，而忽略法律更重要的是保护人们的权利。因此，加强农村普法活动，必须全面宣传法的价值，特别要突出法对农民的权利保护的价值，这样才能培育农民对法律的坚定信念，使法律内化为农民至高无上的信仰。
3、树立法律的权威性，消除法律在农民心中的精神因素障碍。
法律的权威性，就是任何人或组织都不能凌驾于法律之上。法律是否具有至高无上的权威性，是检验法治是否和谐的基本尺度。作为一个法治原则，法律至上的科学性、合理性成为一种普遍原则而为人们所接受。要消除法律在农民心中的精神因素障碍，这就要求在农民中进行法治教育，普及法律知识，提高农民的法律意识、法律认知能力；清除农村中残留的封建旧道德、腐朽思想。同时，要有意识地培养农民对法律的热情和兴趣。能够赢得民心从而使法律成为农民信仰的对象，才是法律权威得以树立的关键。只有当法律成为保护农民最高利益的主要依据，成为伸张社会公平、正义的权威依据时，法律信仰才能树立。更为重要的是：法律要通过事实给农民带来看的见、摸的着的实惠，当农民发现法律是用来保护自己的，与自己的生活息息相关，他们才会靠近法律、尊重法律、热爱法律、相信法律，进而信仰法律。正如谢晖教授所言，“一旦法律运行提供给人们以方便，产生了巨大的效益，并最终带给主体以利益，那么，法律信仰的直接的、现实的行为——操作基础便被确立。” 要使法律真正保障农民的权益，使其从纸上的条款，变成农民的生活准则，让法律至上的观念潜移默化地深入农民的意识中。恰如美国法学家德沃金所说：“法律的帝国并非由疆界、权力或程序界定，而由态度决定。” 由于农村市场化程度不高，农民难以自觉产生权利与义务的观念，也很难体会到法律的价值是什么。所以，农民缺乏倾向法治的内在动因，他们并不是天然的法律要求者。这就要求我们在宣传法制时，从内容到形式都要有所创新，“办好一件案子，胜讲十堂法律课”的朴素道理，值得我们的执法人员和司法人员认真学习，公正的解决方式和结果是赢得农民从内心对法律进行认同和敬仰的关键，因为民心所向才是真正意义上的精神信仰。
（二）改革和完善有利于培育农民法律信仰的各种外在社会制度
1、改革和完善“三农”立法制度，协调好法律与乡土规范的关系。
上海市人大常委会
上海市特种行业和公共场所治安管理条例（修正）
上海市人民代表大会常务委员会
（1997年12月11日上海市第十届人民代表大会常务委员会第四十次会议通过 根据2000年12月15日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改〈上海市特种行业和公共场所治安管理条例〉的决定》修正）
第一章 总则
第一条 为了加强特种行业和公共场所的治安管理，维护社会治安秩序，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《娱乐场所管理条例》和其他有关法律、法规的规定，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内的旅馆、印章刻制、印刷、旧货、音像制品复制等特种行业和下列公共场所：
（一）舞厅、卡拉ＯＫ厅（包房）、游戏（艺）机房、台球室、游乐场等营业性娱乐场所（以下统称娱乐场所）：
（二）电影院、剧场、音像制品放映场所；
（三）设置按摩项目的服务场所；
（四）咖啡馆、茶座、经营酒类的餐饮场所；
（五）体育场（馆）、游泳池（场）、溜冰场、营业性射击场；
（六）大型公众性临时活动场所。
第三条 上海市公安局是本市特种行业和公共场所治安管理工作的主管部门，负责实施本条例。区、县公安部门和专业公安部门具体负责管辖范围内的特种行业和公共场所治安管理工作。
第四条 本市工商行政、劳动和社会保障、体育、旅游、文化广播影视、绿化、商业、卫生和新闻出版等行政管理部门应当按照各自职责，配合公安部门做好特种行业和公共场所的治安管理工作。
第二章 许可和审核
第五条 开办特种行业或者除娱乐场所外的公共场所的单位（含个体工商户，下同），应当取得公安部门颁发的《上海市特种行业许可证》（以下简称《特种行业许可证》）或者《上海市公共场所治安许可证》（以下简称《公共场所许可证》）以及其他有关行政管理部门颁发的许可证
和营业执照。
开办娱乐场所的单位（含个体工商户，下同），在申领营业执照前，应当经公安部门审核同意。
第六条 申领《特种行业许可证》的单位，应当具备下列条件：
（一）营业场地的布局和设施符合治安管理要求；
（二）符合该行业行政主管部门或者行业协会规定的资质条件；
（三）有治安管理制度及相应的管理措施；
（四）有符合条件的法定代表人和经营负责人；
（五）法律、法规规定的其他条件。
第七条 申领《公共场所许可证》或者开办娱乐场所的单位，应当具备下列条件：
（一）建筑物及各项设施符合消防安全要求；
（二）有与经营项目、活动人员容量相适应的场地；
（三）营业场地的布局和设施符合治安管理要求；
（四）有符合条件的法定代表人和经营负责人。
第八条 有下列情形之一的人员，不得担任特种行业和除娱乐场所外的公共场所单位的法定代表人和经营负责人：
（一）被吊销《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》单位的法定代表人和经营负责人，自被吊销《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》之日起未满三年的；
（二）因犯有危害国家安全罪、危害公共安全罪、破坏社会主义市场经济秩序罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪、贪污贿赂罪，被判处刑罚，执行期满未逾五年的。
第九条 有下列情形之一的人员，不得担任娱乐场所单位的法定代表人和经营负责人，并不得参与娱乐场所的经营管理活动：
（一）因犯有强奸罪，强制猥亵、侮辱妇女罪，组织、强迫、引诱、容留、介绍卖淫罪，赌博罪，制作、贩卖、传播淫秽物品罪，或者走私、贩卖、运输、制造毒品罪，曾被判处有期徒刑以上刑罚的；
（二）因犯罪曾被剥夺政治权利的；
（三）因违反娱乐场所的治安管理规定，被工商行政管理部门依法吊销营业执照的娱乐场所单位的法定代表人和经营负责人，自被吊销营业执照之日起未满三年的。
第十条 国家机关的在职工作人员不得担任特种行业或者公共场所单位的法定代表人和经营负责人。
第十一条 申请开办特种行业或者公共场所的单位，应当向所在地的区、县公安部门或者有关的专业公安部门提出书面申请。公安部门应当自接到申请书之日起三十日内审核完毕，对符合条件的，应当发给《特种行业许可证》、《公共场所许可证》或者签署娱乐场所治安核准意见书；
对不符合条件的，应当在上述内书面告知申请单位。
举办大型公众性临时活动的单位，应当在举办活动预定日的十五日前，向所在地的公安部门或者有关的专业公安部门提出书面申请。公安部门应当自接到申请书之日起五日内审核完毕，对符合条件的，应当发给《公共场所许可证》；对不符合条件的，应当在上述期限内书面告知申请单
位。
禁止租借、转让、复制、涂改、伪造《特种行业许可证》、《公共场所许可证》或者娱乐场所治安核准意见书。
第十二条 特种行业和除娱乐场所外的公共场所单位变更经营方式、经营范围、单位名称、核定的布局设施、法定代表人或者经营负责人的，应当自变更之日起十五日内向原发证的公安部门备案。
娱乐场所单位变更经营方式、核定的布局设施的，应当自变更之日起十五日内向原核准的公安部门备案。
第十三条 持有《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》的单位，应当接受原发证公安部门的年度审核。
第三章 从业管理
第十四条 特种行业和公共场所单位聘用的从业人员应当持有合法的身份证明或者务工证明，境外人员还应当符合国家和本市规定的其他条件。
第十五条 特种行业和公共场所单位聘用的保安人员应当具备下列条件：
（一）具有本市常住户口；
（二）具有初中以上学历；
（三）未受过刑事处罚，但过失犯罪除外。
特种行业和公共场所单位的保安人员、登记员、贵重物品保管员等特殊岗位的从业人员以及按摩和客房服务部门的负责人，应当接受有关法律、法规和治安业务的培训，并经公安部门考核合格，持证上岗。
特种行业和公共场所单位的经营负责人，应当接受公安部门组织的有关法律、法规和治安业务的培训。
第十六条 经营旅馆业的，应当执行住宿登记、访客管理、贵重物品保管和值班巡查等制度，并遵守下列规定：
（一）旅馆内不得存放危险物品、违禁物品；
（二）旅馆内不得从事色情、卖淫嫖娼、赌博、吸毒、贩毒以及其他违法犯罪活动；
（三）建立或者配备与其经营规模相适应的保安部门或者保安人员。
第十七条 经营印章刻制业的，承接印章刻制时，应当查验有效证件并予以登记，不得超出许可范围承接印章刻制业务；对刻制公章的，应当查验由公安部门出具的准刻证明，并按照规定的规格、式样、文字和数量刻制。
生产、经营特种印章制作设备的，应当向公安部门备案。销售特种印章制作设备的，应当将销售情况登记备查。
购买特种印章制作设备的，应当事先经公安部门批准。
第十八条 经营印刷业的，应当遵守下列规定：
（一）执行承印验证登记、监印监销、保管、保密和发货等制度；
（二）不得承接有危害国家安全、封建迷信、色情或者淫秽内容的印刷业务以及国家和本市禁止的其他印刷业务；
（三）不得超出许可范围承接印刷业务；
（四）承接特种印件印刷业务时，须查验由公安部门和其他有关部门出具的准印证明。
销售、购买多色复印设备的，应当事先经公安部门批准并按照规定使用。
第十九条 经营旧货业的，应当遵守下列规定：
（一）执行收购、寄售、典当和拍卖验证登记制度；
（二）不得收购、寄售、承典、承当或者拍卖国家和本市禁止经营的物品；
（三）不得超出许可范围收购废旧物品；
（四）不得在铁路沿线、机场、码头、军事禁区以及冶炼加工企业附近，设点收购废旧金属物品。
第二十条 经营音像制品复制业的，在承接音像制品复制业务时，应当查验有关行政管理部门出具的批准文件；不得承接无批准文件的音像制品复制业务，不得承接有危害国家安全、封建迷信、色情或者淫秽内容的复制业务以及国家和本市禁止的其他复制业务。
购买音像制品复制生产设备的，应当向公安部门备案。
第二十一条 经营公共场所的，应当遵守下列规定：
（一）场所内活动的人员不得超过核定的人数；
（二）发现治安隐患及时整改；
（三）场所内不得从事色情、卖淫嫖娼、赌博、吸毒、贩毒以及其他违法犯罪活动；
（四）场所内不得从事封建迷信活动；
（五）不得影响周围单位和居民的正常工作、生活。
娱乐场所单位不得提供以营利为目的的陪侍，或者为进入娱乐场所的人员从事以营利为目的的陪侍提供方便和条件。
禁止进入娱乐场所的人员在娱乐场所内从事以营利为目的的陪侍。
第二十二条 特种行业和公共场所单位及其从业人员应当遵守本条例以及其他有关治安管理的规定。
特种行业的顾客、进入公共场所活动的人员，应当遵守法律、法规的有关规定，尊重社会公德，维护社会治安秩序。
第二十三条 特种行业和除娱乐场所外的公共场所单位发现场所内有违法犯罪活动或者违法犯罪嫌疑人、可疑物品，应当立即向公安部门报告。
娱乐场所单位发现进入场所的人员在场所内卖淫、嫖娼、赌博、吸毒、贩卖、传播淫秽书刊、影片、录像带、录音带、图片及其他淫秽物品，从事淫秽、色情或者违背社会公德的活动和封建迷信活动，或者从事以营利为目的的陪侍的，必须予以制止，并立即向公安部门报告。
娱乐场所单位发现场所内有前款所列行为之外的违法犯罪活动或者违法犯罪嫌疑人、可疑物品，应当立即向公安部门报告。
第二十四条 特种行业和公共场所单位的法定代表人或者负责人是本单位的治安责任人，负责本单位的治安防范工作，并履行下列职责。
（一）审定并落实各项治安防范制度；
（二）检查治安防范工作，提出奖惩建议；
（三）如实向公安部门反映本单位的治安状况，配合公安部门对本单位进行治安检查；
（四）及时制止违法犯罪活动，并向公安部门报告；
（五）发现治安隐患，落实整改措施。
前款规定的治安责任人的职责，不得因承包经营等原因转移给他人。特种行业和公共场所单位的承包经营人在承包期间，也应当按照前款规定承担治安防范责任。
第二十五条 公安部门对特种行业或者公共场所单位进行治安检查时，其工作人员应当持有人民警察证件并出示由市公安局统一制发的治安检查证件。被检查的单位和个人，不得妨碍、拒绝检查。公安部门的工作人员违反上述规定的，被检查单位有权拒绝检查。
公安部门的工作人员对特种行业或者公共场所单位进行治安检查时，应当文明执法，公正执法；不得玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊；禁止对违反治安管理的人员打骂、虐待或者侮辱。
第四章 法律责任
第二十六条 违反本条例规定的人员，应当给予治安处罚的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚。
违反本条例规定的单位，应当给予处罚的，法律、行政法规有规定的从其规定；法律、行政法规没有规定的，由公安部门责令改正，并依照下列规定给予处罚：
（一）违反本条例第五条第一款规定，未取得《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》，擅自开办特种行业或者除娱乐场所外的公共场所的，予以取缔，处一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，处一万元以上十万元以下罚款；
（二）违反本条例第十一条第三款、第十二条、第十三条规定或者第十五条第二款规定的，处警告、一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿或者吊销《特种行业许可证》、《公共场所许可证》，可以单处或者并处一万元以上五万元以下罚款；
（三）特种行业和除娱乐场所外的公共场所单位违反本条例第十四条规定或者第十五条第一款规定的，责令限期清退，并按每聘用一人处五百元以上二千元以下罚款；
（四）娱乐场所单位违反本条例第十四条规定或者第十五条第一款规定的，处警告、责令停业整顿，并处一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，建议工商行政管理部门依法吊销营业执照；
（五）违反本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条规定或者第二十一条第一款第（二）、（三）、（五）项规定的，处警告、一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿或者吊销《特种行业许可证》、《公共场所许可证》，可以单处或者并处一万元
以上十万元以下罚款；
（六）除娱乐场所外的公共场所单位违反本条例第二十一条第一款第（一）、（四）项规定的，处警告、一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿或者吊销《公共场所许可证》，可以单处或者并处一万元以上十万元以下罚款；
（七）娱乐场所单位违反本条例第二十一条第一款第（一）项规定的，处警告、责令停业整顿，并处一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，建议工商行政管理部门依法吊销营业执照；
（八）娱乐场所单位违反本条例第二十一条第一款第（四）项或者第二款规定的，处警告、责令停业整顿，并处四千元以上二万元以下罚款；情节严重的，建议工商行政管理部门依法吊销营业执照；
（九）特种行业和除娱乐场所外的公共场所单位违反本条例第二十三条第一款规定，娱乐场所单位违反本条例第二十三条第三款规定，未向公安部门报告的，处警告、一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿或者吊销《特种行业许可证》、《公共场所许可证》；
（十）娱乐场所单位违反本条例第二十三条第二款规定，对发生在本场所内的卖淫、嫖娼活动放任不管，不采取措施制止的，责令停业整顿，并处一万元以上十万元以下罚款；情节严重的，建议工商行政管理部门依法吊销营业执照，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一千元
以下罚款。
违反本条例规定，有违法所得和非法财物的，由公安部门依法予以没收。
第二十七条 被吊销《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》的，其开办单位五年内不得重新申领《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》。
第二十八条 公安部门应当在作出吊销《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》处罚决定之日起七日内，将处罚决定抄告有关行政管理部门。
第二十九条 公安部门的工作人员违反本条例规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。
公安部门及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，应当依照法律、法规的规定予以赔偿。
第三十条 违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附则
第三十一条 本条例所称的责令改正的期限，不得超过十五日；停业整顿的期限为十五日以上六个月以下。
第三十二条 本条例的具体应用问题由市公安局负责解释。
第三十三条 本条例自1998年1月1日起施行。
（2000年12月15日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过 上海市人民代表大会常务委员会公告第四十五号 2000年12月15日）
上海市第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议了市人民政府提出的《上海市特种行业和公共场所治安管理条例修正案（草案）》，决定对《上海市特种行业和公共场所治安管理条例》作如下修改：
一、第一条修改为：“为了加强特种行业和公共场所的治安管理，维护社会治安秩序，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《娱乐场所管理条例》和其他有关法律、法规的规定，结合本市实际情况，制
定本条例。”
二、第二条修改为：“本条例适用于本市行政区域内的旅馆、印章刻制、印刷、旧货、音像制品复制等特种行业和下列公共场所：
“（一）舞厅、卡拉ＯＫ厅（包房）、游戏（艺）机房、台球室、游乐场等营业性娱乐场所（以下统称娱乐场所）；
“（二）电影院、剧场、音像制品放映场所；
“（三）设置按摩项目的服务场所；
“（四）咖啡馆、茶座、经营酒类的餐饮场所；
“（五）体育场（馆）、游泳池（场）、溜冰场、营业性射击场；
“（六）大型公众性临时活动场所。”
三、将第四条中的“劳动”、“文化”、“广播电影电视”、“园林”的用语，分别修改为：“劳动和社会保障”、“文化广播影视”、“绿化”。
四、第二章章名“许可管理”修改为“许可和审核”。
五、第五条第一款中的“开办特种行业或者公共场所的单位（含个体工商户，下同）”，修改为：“开办特种行业或者除娱乐场所外的公共场所的单位（含个体工商户，下同）”。
第二款修改为：“开办娱乐场所的单位（含个体工商户，下同），在申领营业执照前，应当经公安部门审核同意。”
六、第七条中的“申领《公共场所许可证》的单位，应当具备下列条件”和“治安防范”，分别修改为：“申领《公共场所许可证》或者开办娱乐场所的单位，应当具备下列条件”和“消防安全”；同时删去第（四）项：“（四）有治安管理制度及相应的管理措施”。
七、第八条修改为：“有下列情形之一的人员，不得担任特种行业和除娱乐场所外的公共场所单位的法定代表人和经营负责人：
“（一）被吊销《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》单位的法定代表人和经营负责人，自被吊销《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》之日起未满三年的；
“（二）因犯有危害国家安全罪、危害公共安全罪、破坏社会主义市场经济秩序罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序、贪污贿赂罪，被判处刑罚，执行期满未逾五年的。”
八、增加两条，分别作为第九条、第十条：
1、“第九条 有下列情形之一的人员，不得担任娱乐场所单位的法定代表人和经营负责人，并不得参与娱乐场所的经营管理活动：
“（一）因犯有强奸罪，强制猥亵、侮辱妇女罪，组织、强迫、引诱、容留、介绍卖淫罪，赌博罪，制作、贩卖、传播淫秽物品罪，或者走私、贩卖、运输、制造毒品罪，曾被判处有期徒刑以上刑罚的；
“（二）因犯罪曾被剥夺政治权利的；
“（三）因违反娱乐场所的治安管理规定，被工商行政管理部门依法吊销营业执照的娱乐场所单位的法定代表人和经营负责人，自被吊销营业执照之日起未满三年的。”
2、将原第八条第（四）项的内容作为第十条，表述为：“第十条 国家机关的在职工作人员不得担任特种行业或者公共场所单位的法定代表人和经营负责人。”
九、第九条改为第十一条，修改为：“申请开办特种行业或者公共场所的单位，应当向所在地的区、县公安部门或者有关的专业公安部门提出书面申请。公安部门应当自接到申请书之日起三十日内审核完毕，对符合条件的，应当发给《特种行业许可证》、《公共场所许可证》或者签署
娱乐场所治安核准意见书；对不符合条件的，应当在上述期限内书面告知申请单位。
“举办大型公众性临时活动的单位，应当在举办活动预定日的十五日前，向所在地的公安部门或者有关的专业公安部门提出书面申请。公安部门应当自接到申请书之日起五日内审核完毕，对符合条件的，应当发给《公共场所许可证》；对不符合条件的，应当在上述期限内书面告知申请
单位。
“禁止租借、转让、复制、涂改、伪造《特种行业许可证》、《公共场所许可证》或者娱乐场所治安核准意见书。”
十、第十条改为第十二条，分为两款，修改为：“特种行业和除娱乐场所外的公共场所单位变更经营方式、经营范围、单位名称、核定的布局设施、法定代表人或者经营负责人的，应当自变更之日起十五日内向原发证的公安部门备案。
“娱乐场所单位变更经营方式、核定的布局设施的，应当自变更之日起十五日内向原核准的公安部门备案。”
十一、第十三条改为第十五条，第一款、第二款中的“专职安全保卫人员”修改为“保安人员”，第一款中的“具有中等以上学历”修改为“具有初中以上学历”。
增加一款作为第三款：“特种行业和公共场所单位的经营负责人，应当接受公安部门组织的有关法律、法规和治安业务的培训。”
十二、第十四条改为第十六条，第（三）项中的“安全保卫部门或者安全保卫人员”，修改为“保安部门或者保安人员”。
十三、第十六条改为第十八条，第一款第（二）项修改为：“（二）不得承接有危害国家安全、封建迷信、色情或者淫秽内容的印刷业务以及国家和本市禁止的其他印刷业务”。
十四、第十八条改为第二十条，其中的“不得承接有危害国家安全、封建迷信、色情或者淫秽内容以及国家和本市禁止的其他复制业务”，修改为：“不得承接有危害国家安全、封建迷信、色情或者淫秽内容的复制业务以及国家和本市禁止的其他复制业务”。
十五、第十九条改为第二十一条，增加两款作为第二款、第三款，第二款为：“娱乐场所单位不得提供以营利为目的的陪侍，或者为进入娱乐场所的人员从事以营利为目的的陪侍提供方便和条件。”第三款为：“禁止进入娱乐场所的人员在娱乐场所内从事以营利为目的的陪侍。”
十六、第二十一条改为第二十三条，修改为：“特种行业和除娱乐场所外的公共场所单位发现场所内有违法犯罪活动或者违法犯罪嫌疑人、可疑物品，应当立即向公安部门报告。
“娱乐场所单位发现进入场所的人员在场所内卖淫、嫖娼、赌博、吸毒，贩卖、传播淫秽书刊、影片、录像带、录音带、图片及其他淫秽物品，从事淫秽、色情或者违背社会公德的活动和封建迷信活动，或者从事以营利为目的的陪侍的，必须予以制止，并立即向公安部门报告。
“娱乐场所单位发现场所内有前款所列行为之外的违法犯罪活动或者违法犯罪嫌疑人、可疑物品，应当立即向公安部门报告。”
十七、第二十三条改为第二十五条，修改为：“公安部门对特种行业或者公共场所单位进行治安检查时，其工作人员应当持有人民警察证件并出示由市公安局统一制发的治安检查证件。被检查的单位和个人，不得妨碍、拒绝检查。公安部门的工作人员违反上述规定的，被检查单位有权
拒绝检查。
“公安部门的工作人员对特种行业或者公共场所单位进行治安检查时，应当文明执法，公正执法；不得玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊；禁止对违反治安管理的人员打骂、虐待或者侮辱。”
十八、第二十四条改为第二十六条，修改为：“违反本条例规定的人员，应当给予治安处罚的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚。
“违反本条例规定的单位，应当给予处罚的，法律、行政法规有规定的从其规定；法律、行政法规没有规定的，由公安部门责令改正，并依照下列规定给予处罚：
“（一）违反本条例第五条第一款规定，未取得《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》，擅自开办特种行业或者除娱乐场所外的公共场所的，予以取缔，处一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，处一万元以上十万元以下罚款；
“（二）违反本条例第十一条第三款、第十二条、第十三条规定或者第十五条第二款规定的，处警告、一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，责令停止整顿或者吊销《特种行业许可证》、《公共场所许可证》，可以单处或者并处一万元以上五万元以下罚款；
“（三）特种行业和除娱乐场所外的公共场所单位违反本条例第十四条规定或者第十五条第一款规定的，责令限期清退，并按每聘用一人处五百元以上二千元以下罚款；
“（四）娱乐场所单位违反本条例第十四条规定或者第十五条第一款规定的，处警告、责令停业整顿，并处一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，建议工商行政管理部门依法吊销营业执照；
“（五）违反本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条规定或者第二十一条第一款第（二）、（三）、（五）项规定的，处警告、一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿或者吊销《特种行业许可证》、《公共场所许可证》，可以单处或者并处一万
元以上十万元以下罚款；
“（六）除娱乐场所外的公共场所单位违反本条例第二十一条第一款第（一）、（四）项规定的，处警告、一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿或者吊销《公共场所许可证》，可以单处或者并处一万元以上十万元以下罚款；
“（七）娱乐场所单位违反本条例第二十一条第一款第（一）项规定的，处警告、责令停业整顿，并处一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，建议工商行政管理部门依法吊销营业执照；
“（八）娱乐场所单位违反本条例第二十一条第一款第（四）项或者第二款规定的，处警告、责令停业整顿，并处四千元以上二万元以下罚款；情节严重的，建议工商行政管理部门依法吊销营业执照；
“（九）特种行业和除娱乐场所外的公共场所单位违反本条例第二十三条第一款规定，娱乐场所单位违反本条例第二十三条第三款规定，未向公安部门报告的，处警告、一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿或者吊销《特种行业许可证》、《公共场所许可证》；
“（十）娱乐场所单位违反本条例第二十三条第二款规定，对发生在本场所内的卖淫、嫖娼活动放任不管，不采取措施制止的，责令停业整顿，并处一万元以上十万元以下罚款；情节严重的，建议工商行政管理部门依法吊销营业执照，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一千
元以下罚款。
“违反本条例规定，有违法所得和非法财物的，由公安部门依法予以没收。”
十九、第二十五条改为第二十七条，修改为：“被吊销《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》的，其开办单位五年内不得重新申领《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》。”
二十、第二十七条改为第二十九条，第一款中的“公安人员”修改为“公安部门的工作人员”。
此外，根据本决定对部分条文的顺序作相应调整。
本决定自2001年2月1日起施行。《上海市特种行业和公共场所治安管理条例》根据本决定作相应的修正，重新公布。
1997年12月18日
韩宏伟
引 言
某农村曾发生这样一则案例：某村村长因自己家的果树于一夜之间被人全部砍毁，因怀疑某村民所为，请求公安机关将其逮捕。在缺乏证据、仅凭怀疑的情形下，公安人员对此人进行刑讯逼供，但这个村民并未屈打成招。在长达一个多月的非法监禁期间，致使该村民身体多处受到严重伤害，最后确无有力证据，该村民被放回家。后来中间人从中说和，并施加一定的压力，此事村长给予两万元予以了结，然而该村民也起诉村长和公安局，虽然其接受和解时并不情愿。对于此事，虽然当时遭到全体村民的唾骂、斥责，但是几个月之后，此事亦了无声息。农民对法律的态度反映出其复杂的心理，这种心理变化的过程凸现出农民对法律缺乏信任是一种必然。并非是农民没有权利意识，而是这种权利意识让某种强势给压住了。
农民不愿意“打官司”，一些学者认为这是中国人存在“厌诉”或“耻诉”的传统价值观。但苏力先生则认为“厌诉作为一种社会现象，不是观念的产物，而是一定的制约条件下形成的趋利弊害的行为态势或行为习惯。要改变这种社会法律现象，使人们能够而且愿意诉求正式的法律制度，重要的不是不少法学家主张的提高公民的权利意识，不是所谓的普法宣传，告知公民他们有什么权利，而是提供一种诉求的途径，提供功能上可以替代原先的纠纷解决方式的法律制度，包括正式的诉讼机制和其他非诉讼机制，来实际获得或享有这种权利。” 苏力先生的话语确实反映了中国农村法治的普遍现状，反映出农民对法律消极的态度和惧怕的心理。我们要加快推进农村法治建设的进程，培育农民对法律的信仰不可或缺，但具体如何操作的确值得我们认真思考，因为它关乎到我国法治现代化的整个进程。
一、农民法律信仰与农村法治建设的关系
“信仰”是人类所持有的一种心理行为状态，其总是与宗教或某种主义相联系。《辞海》中对其这样解释的：“对某种宗教，或某种主义的极度的信服和尊重，并以之为行为准则。”它意味着认同、尊崇、信奉。信仰是指人们关于终极价值的信念，是一种充满感情的、毫无置疑的接受，带有自发、非理性的特征。
法律信仰是一个涉及法学、心理学、社会学乃至伦理学的概念，它是指人们对法律的一种尊重敬仰的态度，是自愿接受法律统治的一种的姿态，是“社会主体对法的现象的理性认识的基础上油然而生的一种神圣体验，是对法的一种心悦诚服的认同感和依归感，是人们对法的理性和激情的升华，是主体关于法的主观心理状况的上乘境界。” 社会大众对法律的忠诚，是对法律之德性的一种认同和确信，表明人们愿意热忱地投入到捍卫法律权威和尊严的斗争中去，并把参与这种斗争视为自己神圣而又庄严的使命。以此为基础，公众能够在坚定的法律信念的支配下自觉地把法律规则作为自己的行为准则，并为此而抗争、献身到底。
我们要构建法治化的国度，加强农村法治建设至关重要，因为其直接影响我国依法治国的整体进程。培育农民的法律信仰能够推进农村的法治建设，在农村树立法律的权威性，使法律的价值自由发挥。
（一）农民法律信仰在农村法治建设中的地位
就理想的法治而言，农民法律信仰与农村法治建设是统一的，农民法律信仰是农村法治现代化的精神理念，农民对法律的信仰实质就是对法治的信仰。因为农村法治建设的要旨首先强调的是农民物质和精神上的强势关怀，对农民自由的完善和发展的追求。其次，才是对体现其价值追求随之而衍生的法制文明的追求。农村法治建设的最高层次是一种信念，相信一切法律的基础，应该是对农民人格价值的尊重。农村法治建设的理想目标，就是去创设和维护一套乡土社会的原则、规范、程序和机构，以保障农民的权益，防止它受到政府或其他人的侵犯，使农民有机会和条件享受合乎人的自由和尊严的生活。农民对法律的信仰，最终指向的是法律的终极价值即实行法治，追求正义实现乡土秩序的公平与和谐运作，进而使农民权利得到实现和自然延展。鉴于此，农民法律信仰与农村法治理想是统一的、契合的，农民对法律的信仰反映出农村法治建设的内在品质和意蕴，农村法治建设因农民的法律信仰凸现出鲜活的生命力，这正是农村法治现代化所需要的。因此，农民对法律的信仰和追求理所当然的成为推动农村法治建设进程的最根本的动力，其地位自然不可低估。
就现实的法治而言，农民法律信仰是农村法治建设实践的文化支撑点，是农村法治现代化的制度理念。我们知道，任何法律制度的制定都不是简单的文字罗列，其背后必然有一种无形的力量和信念在支撑、影响着它。农村法治建设，并不是法律的强制下乡，也不是让农民被动的接受法律，或者因惧怕法律的惩罚而简单的守法。而是要让法律的公正价值，即代表一种制度理念和文化力量来深入农民的心里和情感之中，使农民从内心敬重法律、信仰法律。这样，农村法治之路才真正具有现实意义。另外，农村法治制度的确立，必须以农村深厚的乡土文化为土壤，否则，再完美的制度也无法生根发芽，更谈何农民对法律的信仰。就像我们能够在一夜之间制定出若干部规范人们的法律，却不能希求人们在第二天就欣然接受这代表“人们利益和愿望”并为之带来福祉的“婴儿”。因此，农民法律信仰是农村乡土文化与国家法律文化的有机整合，是解决农村法治困境的关键。没有农民对法律的热切的信仰精神，法律将是苍白的、无力的，农村法治也终将只是一个梦想。
（二）农民法律信仰在农村法治建设中的作用
历史法学派代表萨维尼认为：“法律如同一个民族有的语言、生活方式和素质一样，具有一种固定的性质，它是一个民族特有的机能和习惯具有不可分割的联系。它融入一个民族的共同信念和民族意识之中。”农民法律信仰和农村法治建设是不可分割的整体，它们相辅相成，相互促进，协调发展。推进农村法治的过程实质上就是农民对法律逐步信仰的过程，同时也是法律精神价值内化的过程。农民只有内生的自觉的法律信仰与外在的完善的立法、严格司法、执法等法治实践协调一致，形成有机的统一，才能达到一个运动整合的法治状态。
在农民法律信仰与农村法治建设的相互关系中，农民广泛、普遍的法律信仰会形成了一个有机的能动作用，其为农村法治建设的不断推进提供了源源不断的精神动力。
首先，农民法律信仰整合了乡土社会的心理规范，为农村法治建设的有效推进奠定广泛的社会法治心理和情感基础。在农村要树立法律信仰，必须使得农民对法律具有心理上的皈依和情感上的依赖，这种对法律的强烈感情是农民最朴素的、非理性的心里表现。它使乡土秩序与法律规范达到默契，不仅使乡土文明得以自然延展，而且强化了法律的权威性，推动了农村法治建设的进程。
其次，农民法律信仰蕴育、彰显出法治的精神，为农村法治建设奠定了深厚的理念基础。法律信仰是人们在理性的支配下对法律的一种相对科学的信仰。农民基于对法律的这种理性的信仰和尊崇，坚持对法律的价值即自由、秩序、正义、等法治精神的不断追求，并把这种行为转化为自己先进的思想理念，来影响整个乡土文明，使其符合农村法治现代化的要求，进而推动农村的法治建设。
再次，农民法律信仰调和了乡土社会的礼法秩序，引导并影响农民们的行为习惯，为农村法治建设一体化奠定了行为基础。在农村法治实践的各个层次和环节中，只有广大农民对法律的心里因素转化为自觉的行动，才能转化为推进农村法治进程的物质力量。人的行为直接受其思想意识的支配，而法律信仰作为人们法律意识的理性的整合的结果和一种最高的精神境界，对法律意识的要素具有统摄作用，因而能对人们的法律行为起到引导和决定作用。故此，在农民对法律的自觉信仰的指引下，农村法治建设之路才会更加顺利。
二、农民法律信仰的现状
目前，法律信仰在中国面临着特殊的遭遇和困境，这种境况在农村尤为突出。农民对法律缺乏热爱与尊重，一方面是因为信仰法律的代价太大了；另一方面是因为法律总给人一种不信任的感觉，老是一副冷冰冰的面孔，没有温暖的气氛可言。法治是未来值得追求的一种生活方式，但目前中国要构建农村和谐的法治秩序，以怎样一种法治方式出现以及如何推行，的确是一种困惑。在评价中国二十多年的农村法治状况时，不难发现，尽管已形成了框架式的法律制度，但具体细节却很难令人满意，这是其一；其二是农民对执法状况和司法状况存在普遍的不满与失望，这种不满与失望反映了农民对法律的消极态度。更为突出的是：农民在接受、服从与运用法律时，远远没有达到对法律尊重和信仰的程度。因为立法“虽然以相当快的速度覆盖了社会生活的许多方面，然而法律的实施情况却相当不如人意。” “承诺与现实的距离愈加拉大，人们对法律和法制的期望逐渐化为失望。” 现实中的有法不依、执法不严、徇私枉法、司法腐败等现象愈演愈烈，刺激着农民对法律复杂的心理，使得农民对信仰法律的缺失成为一种必然，具体表现为：
首先，农民对立法产品的漠视。改革开放以来，特别是市场经济体制建立以来，我国加大了法制建设的力度，出台了大量的法律、法规，结束了“无法可依”的时代，但法治的理想情怀却迅速滋生了许多冰冷的现实问题。农民对大多数法律、法规无从知晓，更不用说掌握与运用。法律并没有走进农民的生活中，成为他们的必需品，相反，却加深了农民对法律的陌生感。农民不了解法律，农村纠纷多数运用“托人”“上访”“私了”等非法律方式来解决。
其次，农民心中法律权威性的丧失。法治社会法律“至上”，具有最高的权威性和效力，任何组织和个人都必须坚决服从法律，严格依法办事，这是法律信仰的底线。伯尔曼有言,“法律与宗教共享的四种要素，仪式、传统、权威和普遍性。这四种要素赋予了法律价值以神圣性，并且因此强化了民众的法律情感。” 然而，在广大农村，法律却没有处于至上的位置。许多权大于法的现象使得农民认为法律无用，权力可以来主宰法律，权力可以解决许多法律解决不了的问题，从而在农村滋生出明显的泛权力状态，反映了农民心中法律权威性的丧失。
再次，农民对法律价值的质疑。长期以来，农民习惯性的把法律看作是用来驾驭社会政治、经济、和文化政策的一种工具，其目的是压迫、限制和束缚自己的，自己对法律的遵守是迫不得已的行为。因为他们几乎看不到法律具有自由、民主、公平、正义和安全等价值要素，看到的只是执法不公、司法腐败、法律虚置的表现，偶尔有一两件展现法律价值的判决，却是“迟来的正义”，这些现象使农民对法律的价值产生了怀疑，所以农民时刻想到的只是尽可能的远离、规避和拒斥法律。
农民对法律缺乏信任的态度和心理，反映出农村法治建设困境的复杂性与长期性。因为农村特有的文化底蕴所形成的乡土规范影响着法治在农村的发展，这是长期形成的历史问题，不是法律一朝一夕所能改变的。如若法律不能体现出公平、正义的价值理念，而是强行进入农村，那后果将不堪设想。恰如孟德斯鸠所言：“用法律去改变法律所建立的东西，用习惯去改变习惯所确定了的东西；如果用法律去改变应该用习惯去改变的东西的话，那是极糟的策略。” 因此，农民法律信仰缺失的现状和原因，需要我们认真思索和研究，因为它关乎到我国法治现代化的整个进程。
三、农民法律信仰缺失的原因分析
法律信仰是信仰主体与信仰对象之间从静态到动态的有机契合。农民法律信仰缺失的原因概况来说有主客观因素，主观因素表现为农民自身的心理态度；客观因素表现为信仰的对象——法律的运作过程、完善程度、价值发挥以及法律所处的社会环境。
（一）人治传统因素。中国几千年的封建统治培植了农民的“权力崇拜”和“权力至上”的信仰和权威观念。因为一个国家要正常运转，必须有一个权威存在，也就是说要培育一种信仰，这个信仰在传统的中国人心中就是权力，而不是法律。因为旧中国留给我们的，封建传统太多，而民主法制传统却很少，所以，“唯权”“唯尊”“唯上”等人治观念使农民不相信法律的公正性、严肃性，农民不信任法律最终也就导致了其法律信仰的缺失。另外，对农村的基层政府工作人员和司法人员来说，由于“权力崇拜”的人治思想观念影响，他们往往对法律缺乏敬畏感，认为其行为代表法律，其决定就是法律，其言行都是合乎正义和法律的。这本身就是“官本位”“权本位”的思想在作祟，在他们心中呈现的法律信仰的缺失状态，直接影响并加深了农民对法律信仰的缺失程度。
人治宣扬的是“权力至上”，法治崇尚的是“法律至上”，法治与人治是对立的，因为“一种权威的强化难免会意味着另一种权威的危机”。既然我们选择了在农村推行法治，就要树立法律的最高权威，摒弃人治的传统观念，如若人治的传统思想不改变，那么培育农民对法律的信仰只会是空中楼阁。
（二）法律制度因素。法律制度是社会主体法律信仰的对象。对信仰的主体来说，良法的存在是内心法律信仰的基础。法治之所以优于人治，关键就在于其拥有体现公平、正义和秩序价值的良法。良法从其价值上分析应该具有公正的规范体系，我国涉农法律也正向这一法律价值追求的方向努力，但纵观农村法律系统，其不尽人意之处依然存在：农村法律系统并没能解决二元制社会下的城乡差别，宪法宣扬的“法律面前人人平等”的原则在“三农”立法中没能得到很好的体现，比如涉及农民利益保护的农村养老、医疗救助、最低生活保障、农业保险制度的立法严重欠缺、滞后。这些表明农民在权利分配上并不平等，农民被现代中国法律不断推向边缘化。
另外，我们在法律制度的设计上存在失误，因为其并没有考虑中国文化的特殊性。我们并没有本土化的传统法律文化基础，有的只是礼俗社会的谦让、服从、宽容、安宁、和睦以及血缘关系与地缘关系的价值同构，因为“一切社会关系都被乡土固有的伦理规则调整好了，法律只是在社会关系明显遭受破坏时才能派上用场。” 虽然西方的法治思想在鸦片战争之后传到中国，但其从未在中国生根发芽。新中国建立后，苏联模式的计划经济则是以权力引导和制约社会的一种社会经济运作方式，它重视权力的作用，但却忽视了权力的监督与制约。这种模式与中国传统的人治主义一拍即合，形成了有中国特色的政治模式，因而更强化了我们独有的权力至上的思想。对此，梁治平先生有一段精彩的论述：“我们的现代化法律制度包括宪法、行政法、民法、诉讼法等许多门类，它们被设计来调整社会生活的各个领域，为建构一个现代社会奠定了基础，同时，它们也代表了一种精神价值，一种在久远的历史中逐渐形成的传统。问题在于，这恰好不是我们的传统，这里不仅没有融入我们的历史和经验，反倒常常与我们‘固有的’文化价值相悖。于是，当我们最后不得不接受这套法律制度的时候，立即就陷入了无可解脱的精神困境里面。一种本质上西方文化产物的原则、制度，如何能够唤起我们对于终极目的和神圣事物的意识，又怎么能够激起我们乐于为之献身的信仰与激情？我们并不是渐渐失去了对于法律的信仰，而是一开始我们就不能信仰这法律，因为它与我们五千年来一贯遵行的价值相悖，与我们有着长久之传统的文化格格不入。” 因此，法律制度的设计失误导致人们特别是农民对这种法律制度缺乏信仰，而且我们的法律制度大都是移植西方的，改革时总是自上而下的强力推进，并且没有考虑到农村特有的文化底蕴和乡土规范，所以，农民对法律产生不了信仰也是情理之中的事情。
（三）司法因素。司法不公现象严重损害了农民对法律的信任感，从法律的精神信仰上制约着农村法治建设的进程。司法公正是现代法治的一项基本原则，也是法治现代化的灵魂和关键，其在很大程度上影响着农民对法律的信仰指数。司法腐败的现象不仅严重损害了农民的合法权益，而且还严重影响了法律在农民心中最朴素的神圣地位，因为在农民潜在的权利意识中，法律应该是伸张正义的底线，合法权益唯有通过法律才能真正获得名份。
司法不公正影响着农民对法律的热切信仰，其原因有三方面，一是司法缺乏应有的独立性。尽管宪法规定司法独立是一项基本原则，但这项基本原则在具体实施中却面临着很大的困境。从目前中国农村基层的状况来看，司法总是不能摆脱来自各方面权力的干预，因而往往使得很小的纠纷得不到公正的解决。特别是在一些民告官的行政诉讼中，由于司法机关在人财物等方面受制于同级政府，并未实现真正的独立，因此在审判中很难做到不偏不倚，公正判决。二是司法腐败现象严重妨碍着农村司法的公正。农民中流传的“法官肩上有天平，哪边钱多哪边赢”、“打官司就是打关系”的说法在一定程度上反映出农村司法腐败的严重性和复杂性。司法是维护社会公平、正义的底线，腐败可以通过司法来监督和遏制，这正是司法的价值之所在。如果司法本身就已经腐败，那就等于维护社会正义的最后一扇门也关闭了。如果“法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型的争端，人们就会不在把法律当作社会组织加以信赖。” 当法律不能公正解决农民的纠纷时，农民就可能会起用最原始的暴力来解决，尽管这样会遭受牢狱之灾。正像卢梭所说“每个人都有权冒生命的危险，以求保全自己的生命。” 三是农村司法队伍素质不高，司法水平比较低下。我国法院对司法审判人员的管理体制是“双重领导，以地方为主”。这种管理体制的弊端在于，地方人事管理部门为法院配备干部时，往往并不注重人员的业务素质，院长和副院长的安排也只是注重其行政级别而忽视其专业水平，复转军人进法院就说明了这一点。由此，我国现行司法队伍中非专业化的倾向是相当严重的，司法队伍的业务素质不强，那么严格司法和提高裁判质量是很难实现的。农村司法不公的实质是司法者对法律的不信仰，既然司法人员不信仰法律，那么又有何理由让农民信仰它呢？
中国传统礼俗社会文化因素。“礼俗社会”是德国社会学家在研究启蒙时期社会思潮时提出的一个概念，其与“法理社会”相对。我国社会学家费孝通先生认为：“在社会学里，我们常分出两种性质不同的社会，一种并不具有具体目的，只是因为在一起生长而发生的，一种是为了要完成一种任务而结合的社会。前者是礼俗社会，后者是法理社会。生活上被土地所囿的乡民，他们平素所接触的是生而俱来的人物，正像我们的父母兄弟一般，并不是由我们选择得来的关系，而是无须选择，甚至是先我而在的一个生活环境。”
中国的农村社会是一个典型的礼俗社会，这与礼俗社会的社会结构紧密相连。因为农村社会的封闭性、地缘性、非经济性、而且带有一定的愚昧性等内在特征，正是传统礼俗社会所凸显的。中国农村的九亿农民生活在礼俗社会中，尽管现代文明不断影响、冲击着乡土规范，加之法律下乡的不断推进，但农民还是不能完全摆脱礼俗社会的洗礼和影响。正如谢遐龄先生所言：“男孩长大了是男人，不会长成女人；女孩长大了是女人，不会长成男人。中国现代化了仍是‘中国社会（礼俗社会或伦理社会）’，不会是‘西方社会（理性社会）’”。生活在礼俗社会中的农民，他们拒斥法律的入侵，因为法律会打破乡土秩序的和谐与熟人社会的安宁。
礼俗社会讲求的是一种“仁义、宽让、相安和睦的秩序，地缘关系和血缘关系的重要性与特殊性使得农村文明承载着一定的连续性。而这种连续性很小受到现代文明的影响，毕竟，几千年形成的乡土文化是很难在短时间内就被现代文明所同化。因此，农民基于此原因所形成的独特的社会关系就决定了法律很难在农村立足，因为乡土规范在农民心中已经根深蒂固，烙下了深深的印迹。为什么农民并不像城市的市民那样，法律意识、权利意识很强呢？原因就在于：农民生活在一种较为安定的礼俗社会中，礼俗社会并不像城市社会中流动性、变化性、利益欲求性较强，人际关系较为淡漠，竞争激烈，礼俗社会讲求的是和睦相处、安定团结的可持续性秩序。因此，这就决定了法律宣扬的权利观念很难在农村站稳脚跟。因为在农民的思想意识中，对簿公堂、上法庭是对传统礼俗秩序、乡土规范的破坏，是很伤面子的。乡土规范讲求“和为贵”，用法律手段解决农村纠纷，是不合适宜的。即便最终胜诉，也会落下被孤立的不利格局。因为农民信奉的乡土规范被法治文明所击破，在农民心理，感觉是很不舒服的。并且，在社会大众的心目中，谁诉诸法律被认为是一种“诈狂”的表现，会招致众人的非议，落得孤立无援的尴尬境地。故此，农民解决纠纷很难倾向于法律。当然，法律总给人一种不信任、难产的感觉。农民之间的纠纷用乡土规范解决，既维护了乡土秩序的安定和睦，又没有打破农村礼俗文明中社会地缘关系的熟人情节，这样或许比法治的解决方式更加科学，更合乎农村的情理。
在农民的传统的思想观念中，乡土规范是最具权威的，尽管有时是违法的。农民对乡土规范的亲近，远离、拒斥法律，一旦有人用法律（尽管有时是合法的）手段或其他方式破坏传统伦理和乡土规范秩序。那么，乡土社会的攻击武器—— “舆论”就会站出来制裁冒犯者。首先是意见制裁——“对大多数人来说，社会的谴责和赞许就是生活的主宰”，然后是交往制裁——“人们可能拒绝协作使冒犯者失去外界的朋友和他们习惯了的社会关怀”， 使冒犯者在当地的行为支持系统被破坏掉。在此过程中，农民因破坏传统伦理和乡土规范付出了很大的代价，其收益在大多数情况下却远远低于这种成本。基于利益选择，他们只能做出倾向于传统伦理或乡土规范的行为，除非其破坏这种规范的收益大于或远远大于这种成本。这种行为模式具有巨大的暗示作用，它使得农民在不存在这种利益比较的场合，去服从传统伦理和乡土规范。其“并非根据什么理由，而是由于他感到必须如此，他被社会暗示住了。” 这是农民法律信仰的内部框架在个体心理和社会心理相统一意义上的博弈过程，亦是其运作机制和存在状态。这种心理意义在于：避免将农民法律信仰缺失的原因简单地归咎于所谓的各种传统，从而为以农村经济对农民家庭和行为的规定性为突破口，演示各种传统在农村中得以“存活”的机理和现代文明在农村中得以“存活，并自然延展”之缘由，并引导农民法律意识的觉醒，进而形成农民对法律独特的信仰情节。
从乡土社会的整体认识来看，法律进入农村实际上是国家权力进入乡土社会进而排挤乡土规范的行为。国家权力与乡土权威的博弈，是对农村传统礼俗社会文化的一种挑战。传统礼俗文化排斥权力进而拒绝法律的侵入，农民受此影响，他们害怕甚至恐惧因法律问题而遭受权利的被意外剥夺。农民选择乡土规范解决纠纷，因为熟人社会一般无需法律，没有人愿意因打官司被他所生活的社会孤立起来，因为在农村，面子有时比钱财更重要。如果农民奋不顾身去告状，那可能意味着他们或家人的身家性命已受到伤害或威胁，否则，一丁点权利的剥离是不会让农民大动干戈去告状的。福柯指出：权力并不是哪一个人绝对拥有的“东西”，而是一种可能发生流变的关系。所以，当代表国家权力的法律进驻农村时，遭到乡土权威的弱化就不难想象。另外，法律要在农村寻求自己的阵地，村干部是不可或缺的，村干部名义上是国家权力的末梢，但其更多的属于乡土社会，受传统礼俗文化的影响，在特定的情况下，他们可以运用自己的知识和权利来对付法律，致使法律规定的程序规则和实体规则因村干部可能改变，因为他们真正的根在农村。因此，苏力教授称：“在这样的一个地理空间和人文空间中，从中央政府散发出来的国家力量来到这似乎带有隐喻意味的‘沙漠边缘’，势必已是‘强弩之末不能穿鲁缟’。”
另外，受中国传统礼俗社会文化的影响，当国家法律与乡土规范发生冲突时，农民会存在认识性偏差。电影《被告山杠爷》中，山杠爷是一个偏远的、据说治安秩序很好的山村的村党支部书记，他常常根据一些约定俗成的“村规民约”处理村民之间的纠纷。其中有一条千百年来形成的村规：媳妇虐待婆婆并且屡教不改的，族人可以把媳妇绑起来游街。恰好村里有一名媳妇经常虐待婆婆甚至打伤了婆婆，受到了全村人的谴责。山杠爷看不过，就命令人把这媳妇抓了起来，并根据村规把她游了村。游村是一种非常严厉的民间惩罚方式，该媳妇在羞愧与愤恨之下，自杀身亡。事情后来捅到了司法机关，公安人员逮捕了山杠爷，指控他非法拘禁、侵犯了公民的人身自由权。
在农民看来，村规民约是代表他们的利益，而法律却要以“官方”的话语来压制乡土意见，这是国家法律对传统礼俗社会道德规范与价值体系的欺压与侵犯。乡土规范能够维护农村的和谐与安宁，为何还要法律来插一竿子？代表乡村权威的山杠爷的做法既然维护了全村人的利益，却为何要受到法律的制裁？法律有何理由让农民相信他们的做法是符合其长远的和谐的利益呢？或许，农民不理解国家法律给乡土社会带来的暂时性苦痛，即使从长远而言，它们是有利于农民的根本利益的，但也可能不为农民所理解、认同和适用。这时的国家法律不过是浮在上面的标签，农民得不到看得见的实惠，怎么能对法律产生信仰？“一个法律制度之实效的首要保障必须是它能为社会所接受，而强制性的制裁只能作为次要的和辅助性的保障。” 这是立法者和司法者应当深深思考的问题，也是农村法治进程受阻面临的重要原因之一。
四、农民法律信仰的培育路径
法律的最高价值是追求一种可持续的和谐发展状态，这种和谐表现为：法律的价值即自由、正义、秩序能够自由发挥，这样，社会大众的法律信仰才能树立。要培育农民的法律信仰，最根本的是重塑法律在农村的权威地位。法律权威与法律信仰是关乎我国法治现代化进程全局性的两大问题，法律权威是法治现代化的客观动因，而法律信仰则是法治现代化的主观动因。因此，在农村树立法律权威和培育农民法律信仰是目前中国构建法治和谐社会必须完成的使命。
（一）培育农民法律信仰所需的内部土壤
1、大力发展农村经济，夯实农民的物质基础。
加快农村经济发展，切实提高农民权益保障的物质基础。高度的物质文明，是农村法治有效实现的物质保障。马克思所说的“权利永远不能超出社会经济结构所制约的社会文化发展”，说明任何规范所规定的“权利”，只有当社会具有保障其实现的经济文化条件时，它才是真正的权利。当前中国农村经济发展不平衡的现状，造成了不同地区的农民在实现其权利的条件和效果上都有差别。目前中国农村还有许多农民尚未脱贫，因而，他们在接受教育，从事科学文化活动，特别是在法律维权方面存在极大的障碍。其实有些时候，当农民的身家性命、合法的权利受到威胁、损害时，他们也很想通过合法途径来解决，但因为诉讼成本太大（农民一般不可能丢下生产生活，耗费大量的人力、金钱、时间去打官司），所以农民更倾向于通过乡土规范来解决，尽管这样可能会心理不情愿。在农村，许多刑事案件都是通过“中间人”调节解决的（向受害者赔偿一定数额的金钱）。农民需要的是权益保障的低成本，如果成本太大，一般是没有人选择的。农民只有以强大的经济基础作为坚实的后盾，他们才有时间和精力去研习法律，走近法律。故此，加快农村经济发展步伐，提高农民收入，是提高农民权利意识、法律意识的内在条件之一。
2、加强农村普法教育，提高农民的权利意识，内化法律精神。
法律信仰产生在于法律精神的内化，而内化的重要途径则是学习，这是培育农民法律信仰的先决条件。农民通过对法律制度文化和法律精神文化的学习，消除对法律的陌生感，逐步认识到法律是其生活的重要组成部分。此外，更为重要的是农民权利意识的培养。因为，权利是法的内核，没有对权利的要求，就无法产生对法的需求、渴望和敬仰，因为“权利意识与法律信仰是一种互动关系，权利意识的增强导致法律信仰的生长；从另一方面看，信仰的增强也必将推动公众权利意识的扩张，进一步推动法律意识的增强。”② 我们必须清醒的认识到，在当前农村的法制宣传中，依然盛行着法律工具论的思想，只强调人们对法律的接受与服从，而忽略法律更重要的是保护人们的权利。因此，加强农村普法活动，必须全面宣传法的价值，特别要突出法对农民的权利保护的价值，这样才能培育农民对法律的坚定信念，使法律内化为农民至高无上的信仰。
3、树立法律的权威性，消除法律在农民心中的精神因素障碍。
法律的权威性，就是任何人或组织都不能凌驾于法律之上。法律是否具有至高无上的权威性，是检验法治是否和谐的基本尺度。作为一个法治原则，法律至上的科学性、合理性成为一种普遍原则而为人们所接受。要消除法律在农民心中的精神因素障碍，这就要求在农民中进行法治教育，普及法律知识，提高农民的法律意识、法律认知能力；清除农村中残留的封建旧道德、腐朽思想。同时，要有意识地培养农民对法律的热情和兴趣。能够赢得民心从而使法律成为农民信仰的对象，才是法律权威得以树立的关键。只有当法律成为保护农民最高利益的主要依据，成为伸张社会公平、正义的权威依据时，法律信仰才能树立。更为重要的是：法律要通过事实给农民带来看的见、摸的着的实惠，当农民发现法律是用来保护自己的，与自己的生活息息相关，他们才会靠近法律、尊重法律、热爱法律、相信法律，进而信仰法律。正如谢晖教授所言，“一旦法律运行提供给人们以方便，产生了巨大的效益，并最终带给主体以利益，那么，法律信仰的直接的、现实的行为——操作基础便被确立。” 要使法律真正保障农民的权益，使其从纸上的条款，变成农民的生活准则，让法律至上的观念潜移默化地深入农民的意识中。恰如美国法学家德沃金所说：“法律的帝国并非由疆界、权力或程序界定，而由态度决定。” 由于农村市场化程度不高，农民难以自觉产生权利与义务的观念，也很难体会到法律的价值是什么。所以，农民缺乏倾向法治的内在动因，他们并不是天然的法律要求者。这就要求我们在宣传法制时，从内容到形式都要有所创新，“办好一件案子，胜讲十堂法律课”的朴素道理，值得我们的执法人员和司法人员认真学习，公正的解决方式和结果是赢得农民从内心对法律进行认同和敬仰的关键，因为民心所向才是真正意义上的精神信仰。
（二）改革和完善有利于培育农民法律信仰的各种外在社会制度
1、改革和完善“三农”立法制度，协调好法律与乡土规范的关系。
上海市特种行业和公共场所治安管理条例（2000年修正）
上海市特种行业和公共场所治安管理条例（修正）
上海市人民代表大会常务委员会
（1997年12月11日上海市第十届人民代表大会常务委员会第四十次会议通过 根据2000年12月15日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改〈上海市特种行业和公共场所治安管理条例〉的决定》修正）
第一章 总则
第一条 为了加强特种行业和公共场所的治安管理，维护社会治安秩序，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《娱乐场所管理条例》和其他有关法律、法规的规定，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内的旅馆、印章刻制、印刷、旧货、音像制品复制等特种行业和下列公共场所：
（一）舞厅、卡拉ＯＫ厅（包房）、游戏（艺）机房、台球室、游乐场等营业性娱乐场所（以下统称娱乐场所）：
（二）电影院、剧场、音像制品放映场所；
（三）设置按摩项目的服务场所；
（四）咖啡馆、茶座、经营酒类的餐饮场所；
（五）体育场（馆）、游泳池（场）、溜冰场、营业性射击场；
（六）大型公众性临时活动场所。
第三条 上海市公安局是本市特种行业和公共场所治安管理工作的主管部门，负责实施本条例。区、县公安部门和专业公安部门具体负责管辖范围内的特种行业和公共场所治安管理工作。
第四条 本市工商行政、劳动和社会保障、体育、旅游、文化广播影视、绿化、商业、卫生和新闻出版等行政管理部门应当按照各自职责，配合公安部门做好特种行业和公共场所的治安管理工作。
第二章 许可和审核
第五条 开办特种行业或者除娱乐场所外的公共场所的单位（含个体工商户，下同），应当取得公安部门颁发的《上海市特种行业许可证》（以下简称《特种行业许可证》）或者《上海市公共场所治安许可证》（以下简称《公共场所许可证》）以及其他有关行政管理部门颁发的许可证
和营业执照。
开办娱乐场所的单位（含个体工商户，下同），在申领营业执照前，应当经公安部门审核同意。
第六条 申领《特种行业许可证》的单位，应当具备下列条件：
（一）营业场地的布局和设施符合治安管理要求；
（二）符合该行业行政主管部门或者行业协会规定的资质条件；
（三）有治安管理制度及相应的管理措施；
（四）有符合条件的法定代表人和经营负责人；
（五）法律、法规规定的其他条件。
第七条 申领《公共场所许可证》或者开办娱乐场所的单位，应当具备下列条件：
（一）建筑物及各项设施符合消防安全要求；
（二）有与经营项目、活动人员容量相适应的场地；
（三）营业场地的布局和设施符合治安管理要求；
（四）有符合条件的法定代表人和经营负责人。
第八条 有下列情形之一的人员，不得担任特种行业和除娱乐场所外的公共场所单位的法定代表人和经营负责人：
（一）被吊销《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》单位的法定代表人和经营负责人，自被吊销《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》之日起未满三年的；
（二）因犯有危害国家安全罪、危害公共安全罪、破坏社会主义市场经济秩序罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪、贪污贿赂罪，被判处刑罚，执行期满未逾五年的。
第九条 有下列情形之一的人员，不得担任娱乐场所单位的法定代表人和经营负责人，并不得参与娱乐场所的经营管理活动：
（一）因犯有强奸罪，强制猥亵、侮辱妇女罪，组织、强迫、引诱、容留、介绍卖淫罪，赌博罪，制作、贩卖、传播淫秽物品罪，或者走私、贩卖、运输、制造毒品罪，曾被判处有期徒刑以上刑罚的；
（二）因犯罪曾被剥夺政治权利的；
（三）因违反娱乐场所的治安管理规定，被工商行政管理部门依法吊销营业执照的娱乐场所单位的法定代表人和经营负责人，自被吊销营业执照之日起未满三年的。
第十条 国家机关的在职工作人员不得担任特种行业或者公共场所单位的法定代表人和经营负责人。
第十一条 申请开办特种行业或者公共场所的单位，应当向所在地的区、县公安部门或者有关的专业公安部门提出书面申请。公安部门应当自接到申请书之日起三十日内审核完毕，对符合条件的，应当发给《特种行业许可证》、《公共场所许可证》或者签署娱乐场所治安核准意见书；
对不符合条件的，应当在上述内书面告知申请单位。
举办大型公众性临时活动的单位，应当在举办活动预定日的十五日前，向所在地的公安部门或者有关的专业公安部门提出书面申请。公安部门应当自接到申请书之日起五日内审核完毕，对符合条件的，应当发给《公共场所许可证》；对不符合条件的，应当在上述期限内书面告知申请单
位。
禁止租借、转让、复制、涂改、伪造《特种行业许可证》、《公共场所许可证》或者娱乐场所治安核准意见书。
第十二条 特种行业和除娱乐场所外的公共场所单位变更经营方式、经营范围、单位名称、核定的布局设施、法定代表人或者经营负责人的，应当自变更之日起十五日内向原发证的公安部门备案。
娱乐场所单位变更经营方式、核定的布局设施的，应当自变更之日起十五日内向原核准的公安部门备案。
第十三条 持有《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》的单位，应当接受原发证公安部门的年度审核。
第三章 从业管理
第十四条 特种行业和公共场所单位聘用的从业人员应当持有合法的身份证明或者务工证明，境外人员还应当符合国家和本市规定的其他条件。
第十五条 特种行业和公共场所单位聘用的保安人员应当具备下列条件：
（一）具有本市常住户口；
（二）具有初中以上学历；
（三）未受过刑事处罚，但过失犯罪除外。
特种行业和公共场所单位的保安人员、登记员、贵重物品保管员等特殊岗位的从业人员以及按摩和客房服务部门的负责人，应当接受有关法律、法规和治安业务的培训，并经公安部门考核合格，持证上岗。
特种行业和公共场所单位的经营负责人，应当接受公安部门组织的有关法律、法规和治安业务的培训。
第十六条 经营旅馆业的，应当执行住宿登记、访客管理、贵重物品保管和值班巡查等制度，并遵守下列规定：
（一）旅馆内不得存放危险物品、违禁物品；
（二）旅馆内不得从事色情、卖淫嫖娼、赌博、吸毒、贩毒以及其他违法犯罪活动；
（三）建立或者配备与其经营规模相适应的保安部门或者保安人员。
第十七条 经营印章刻制业的，承接印章刻制时，应当查验有效证件并予以登记，不得超出许可范围承接印章刻制业务；对刻制公章的，应当查验由公安部门出具的准刻证明，并按照规定的规格、式样、文字和数量刻制。
生产、经营特种印章制作设备的，应当向公安部门备案。销售特种印章制作设备的，应当将销售情况登记备查。
购买特种印章制作设备的，应当事先经公安部门批准。
第十八条 经营印刷业的，应当遵守下列规定：
（一）执行承印验证登记、监印监销、保管、保密和发货等制度；
（二）不得承接有危害国家安全、封建迷信、色情或者淫秽内容的印刷业务以及国家和本市禁止的其他印刷业务；
（三）不得超出许可范围承接印刷业务；
（四）承接特种印件印刷业务时，须查验由公安部门和其他有关部门出具的准印证明。
销售、购买多色复印设备的，应当事先经公安部门批准并按照规定使用。
第十九条 经营旧货业的，应当遵守下列规定：
（一）执行收购、寄售、典当和拍卖验证登记制度；
（二）不得收购、寄售、承典、承当或者拍卖国家和本市禁止经营的物品；
（三）不得超出许可范围收购废旧物品；
（四）不得在铁路沿线、机场、码头、军事禁区以及冶炼加工企业附近，设点收购废旧金属物品。
第二十条 经营音像制品复制业的，在承接音像制品复制业务时，应当查验有关行政管理部门出具的批准文件；不得承接无批准文件的音像制品复制业务，不得承接有危害国家安全、封建迷信、色情或者淫秽内容的复制业务以及国家和本市禁止的其他复制业务。
购买音像制品复制生产设备的，应当向公安部门备案。
第二十一条 经营公共场所的，应当遵守下列规定：
（一）场所内活动的人员不得超过核定的人数；
（二）发现治安隐患及时整改；
（三）场所内不得从事色情、卖淫嫖娼、赌博、吸毒、贩毒以及其他违法犯罪活动；
（四）场所内不得从事封建迷信活动；
（五）不得影响周围单位和居民的正常工作、生活。
娱乐场所单位不得提供以营利为目的的陪侍，或者为进入娱乐场所的人员从事以营利为目的的陪侍提供方便和条件。
禁止进入娱乐场所的人员在娱乐场所内从事以营利为目的的陪侍。
第二十二条 特种行业和公共场所单位及其从业人员应当遵守本条例以及其他有关治安管理的规定。
特种行业的顾客、进入公共场所活动的人员，应当遵守法律、法规的有关规定，尊重社会公德，维护社会治安秩序。
第二十三条 特种行业和除娱乐场所外的公共场所单位发现场所内有违法犯罪活动或者违法犯罪嫌疑人、可疑物品，应当立即向公安部门报告。
娱乐场所单位发现进入场所的人员在场所内卖淫、嫖娼、赌博、吸毒、贩卖、传播淫秽书刊、影片、录像带、录音带、图片及其他淫秽物品，从事淫秽、色情或者违背社会公德的活动和封建迷信活动，或者从事以营利为目的的陪侍的，必须予以制止，并立即向公安部门报告。
娱乐场所单位发现场所内有前款所列行为之外的违法犯罪活动或者违法犯罪嫌疑人、可疑物品，应当立即向公安部门报告。
第二十四条 特种行业和公共场所单位的法定代表人或者负责人是本单位的治安责任人，负责本单位的治安防范工作，并履行下列职责。
（一）审定并落实各项治安防范制度；
（二）检查治安防范工作，提出奖惩建议；
（三）如实向公安部门反映本单位的治安状况，配合公安部门对本单位进行治安检查；
（四）及时制止违法犯罪活动，并向公安部门报告；
（五）发现治安隐患，落实整改措施。
前款规定的治安责任人的职责，不得因承包经营等原因转移给他人。特种行业和公共场所单位的承包经营人在承包期间，也应当按照前款规定承担治安防范责任。
第二十五条 公安部门对特种行业或者公共场所单位进行治安检查时，其工作人员应当持有人民警察证件并出示由市公安局统一制发的治安检查证件。被检查的单位和个人，不得妨碍、拒绝检查。公安部门的工作人员违反上述规定的，被检查单位有权拒绝检查。
公安部门的工作人员对特种行业或者公共场所单位进行治安检查时，应当文明执法，公正执法；不得玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊；禁止对违反治安管理的人员打骂、虐待或者侮辱。
第四章 法律责任
第二十六条 违反本条例规定的人员，应当给予治安处罚的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚。
违反本条例规定的单位，应当给予处罚的，法律、行政法规有规定的从其规定；法律、行政法规没有规定的，由公安部门责令改正，并依照下列规定给予处罚：
（一）违反本条例第五条第一款规定，未取得《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》，擅自开办特种行业或者除娱乐场所外的公共场所的，予以取缔，处一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，处一万元以上十万元以下罚款；
（二）违反本条例第十一条第三款、第十二条、第十三条规定或者第十五条第二款规定的，处警告、一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿或者吊销《特种行业许可证》、《公共场所许可证》，可以单处或者并处一万元以上五万元以下罚款；
（三）特种行业和除娱乐场所外的公共场所单位违反本条例第十四条规定或者第十五条第一款规定的，责令限期清退，并按每聘用一人处五百元以上二千元以下罚款；
（四）娱乐场所单位违反本条例第十四条规定或者第十五条第一款规定的，处警告、责令停业整顿，并处一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，建议工商行政管理部门依法吊销营业执照；
（五）违反本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条规定或者第二十一条第一款第（二）、（三）、（五）项规定的，处警告、一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿或者吊销《特种行业许可证》、《公共场所许可证》，可以单处或者并处一万元
以上十万元以下罚款；
（六）除娱乐场所外的公共场所单位违反本条例第二十一条第一款第（一）、（四）项规定的，处警告、一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿或者吊销《公共场所许可证》，可以单处或者并处一万元以上十万元以下罚款；
（七）娱乐场所单位违反本条例第二十一条第一款第（一）项规定的，处警告、责令停业整顿，并处一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，建议工商行政管理部门依法吊销营业执照；
（八）娱乐场所单位违反本条例第二十一条第一款第（四）项或者第二款规定的，处警告、责令停业整顿，并处四千元以上二万元以下罚款；情节严重的，建议工商行政管理部门依法吊销营业执照；
（九）特种行业和除娱乐场所外的公共场所单位违反本条例第二十三条第一款规定，娱乐场所单位违反本条例第二十三条第三款规定，未向公安部门报告的，处警告、一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿或者吊销《特种行业许可证》、《公共场所许可证》；
（十）娱乐场所单位违反本条例第二十三条第二款规定，对发生在本场所内的卖淫、嫖娼活动放任不管，不采取措施制止的，责令停业整顿，并处一万元以上十万元以下罚款；情节严重的，建议工商行政管理部门依法吊销营业执照，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一千元
以下罚款。
违反本条例规定，有违法所得和非法财物的，由公安部门依法予以没收。
第二十七条 被吊销《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》的，其开办单位五年内不得重新申领《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》。
第二十八条 公安部门应当在作出吊销《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》处罚决定之日起七日内，将处罚决定抄告有关行政管理部门。
第二十九条 公安部门的工作人员违反本条例规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。
公安部门及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，应当依照法律、法规的规定予以赔偿。
第三十条 违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附则
第三十一条 本条例所称的责令改正的期限，不得超过十五日；停业整顿的期限为十五日以上六个月以下。
第三十二条 本条例的具体应用问题由市公安局负责解释。
第三十三条 本条例自1998年1月1日起施行。
（2000年12月15日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过 上海市人民代表大会常务委员会公告第四十五号 2000年12月15日）
上海市第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议了市人民政府提出的《上海市特种行业和公共场所治安管理条例修正案（草案）》，决定对《上海市特种行业和公共场所治安管理条例》作如下修改：
一、第一条修改为：“为了加强特种行业和公共场所的治安管理，维护社会治安秩序，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《娱乐场所管理条例》和其他有关法律、法规的规定，结合本市实际情况，制
定本条例。”
二、第二条修改为：“本条例适用于本市行政区域内的旅馆、印章刻制、印刷、旧货、音像制品复制等特种行业和下列公共场所：
“（一）舞厅、卡拉ＯＫ厅（包房）、游戏（艺）机房、台球室、游乐场等营业性娱乐场所（以下统称娱乐场所）；
“（二）电影院、剧场、音像制品放映场所；
“（三）设置按摩项目的服务场所；
“（四）咖啡馆、茶座、经营酒类的餐饮场所；
“（五）体育场（馆）、游泳池（场）、溜冰场、营业性射击场；
“（六）大型公众性临时活动场所。”
三、将第四条中的“劳动”、“文化”、“广播电影电视”、“园林”的用语，分别修改为：“劳动和社会保障”、“文化广播影视”、“绿化”。
四、第二章章名“许可管理”修改为“许可和审核”。
五、第五条第一款中的“开办特种行业或者公共场所的单位（含个体工商户，下同）”，修改为：“开办特种行业或者除娱乐场所外的公共场所的单位（含个体工商户，下同）”。
第二款修改为：“开办娱乐场所的单位（含个体工商户，下同），在申领营业执照前，应当经公安部门审核同意。”
六、第七条中的“申领《公共场所许可证》的单位，应当具备下列条件”和“治安防范”，分别修改为：“申领《公共场所许可证》或者开办娱乐场所的单位，应当具备下列条件”和“消防安全”；同时删去第（四）项：“（四）有治安管理制度及相应的管理措施”。
七、第八条修改为：“有下列情形之一的人员，不得担任特种行业和除娱乐场所外的公共场所单位的法定代表人和经营负责人：
“（一）被吊销《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》单位的法定代表人和经营负责人，自被吊销《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》之日起未满三年的；
“（二）因犯有危害国家安全罪、危害公共安全罪、破坏社会主义市场经济秩序罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序、贪污贿赂罪，被判处刑罚，执行期满未逾五年的。”
八、增加两条，分别作为第九条、第十条：
1、“第九条 有下列情形之一的人员，不得担任娱乐场所单位的法定代表人和经营负责人，并不得参与娱乐场所的经营管理活动：
“（一）因犯有强奸罪，强制猥亵、侮辱妇女罪，组织、强迫、引诱、容留、介绍卖淫罪，赌博罪，制作、贩卖、传播淫秽物品罪，或者走私、贩卖、运输、制造毒品罪，曾被判处有期徒刑以上刑罚的；
“（二）因犯罪曾被剥夺政治权利的；
“（三）因违反娱乐场所的治安管理规定，被工商行政管理部门依法吊销营业执照的娱乐场所单位的法定代表人和经营负责人，自被吊销营业执照之日起未满三年的。”
2、将原第八条第（四）项的内容作为第十条，表述为：“第十条 国家机关的在职工作人员不得担任特种行业或者公共场所单位的法定代表人和经营负责人。”
九、第九条改为第十一条，修改为：“申请开办特种行业或者公共场所的单位，应当向所在地的区、县公安部门或者有关的专业公安部门提出书面申请。公安部门应当自接到申请书之日起三十日内审核完毕，对符合条件的，应当发给《特种行业许可证》、《公共场所许可证》或者签署
娱乐场所治安核准意见书；对不符合条件的，应当在上述期限内书面告知申请单位。
“举办大型公众性临时活动的单位，应当在举办活动预定日的十五日前，向所在地的公安部门或者有关的专业公安部门提出书面申请。公安部门应当自接到申请书之日起五日内审核完毕，对符合条件的，应当发给《公共场所许可证》；对不符合条件的，应当在上述期限内书面告知申请
单位。
“禁止租借、转让、复制、涂改、伪造《特种行业许可证》、《公共场所许可证》或者娱乐场所治安核准意见书。”
十、第十条改为第十二条，分为两款，修改为：“特种行业和除娱乐场所外的公共场所单位变更经营方式、经营范围、单位名称、核定的布局设施、法定代表人或者经营负责人的，应当自变更之日起十五日内向原发证的公安部门备案。
“娱乐场所单位变更经营方式、核定的布局设施的，应当自变更之日起十五日内向原核准的公安部门备案。”
十一、第十三条改为第十五条，第一款、第二款中的“专职安全保卫人员”修改为“保安人员”，第一款中的“具有中等以上学历”修改为“具有初中以上学历”。
增加一款作为第三款：“特种行业和公共场所单位的经营负责人，应当接受公安部门组织的有关法律、法规和治安业务的培训。”
十二、第十四条改为第十六条，第（三）项中的“安全保卫部门或者安全保卫人员”，修改为“保安部门或者保安人员”。
十三、第十六条改为第十八条，第一款第（二）项修改为：“（二）不得承接有危害国家安全、封建迷信、色情或者淫秽内容的印刷业务以及国家和本市禁止的其他印刷业务”。
十四、第十八条改为第二十条，其中的“不得承接有危害国家安全、封建迷信、色情或者淫秽内容以及国家和本市禁止的其他复制业务”，修改为：“不得承接有危害国家安全、封建迷信、色情或者淫秽内容的复制业务以及国家和本市禁止的其他复制业务”。
十五、第十九条改为第二十一条，增加两款作为第二款、第三款，第二款为：“娱乐场所单位不得提供以营利为目的的陪侍，或者为进入娱乐场所的人员从事以营利为目的的陪侍提供方便和条件。”第三款为：“禁止进入娱乐场所的人员在娱乐场所内从事以营利为目的的陪侍。”
十六、第二十一条改为第二十三条，修改为：“特种行业和除娱乐场所外的公共场所单位发现场所内有违法犯罪活动或者违法犯罪嫌疑人、可疑物品，应当立即向公安部门报告。
“娱乐场所单位发现进入场所的人员在场所内卖淫、嫖娼、赌博、吸毒，贩卖、传播淫秽书刊、影片、录像带、录音带、图片及其他淫秽物品，从事淫秽、色情或者违背社会公德的活动和封建迷信活动，或者从事以营利为目的的陪侍的，必须予以制止，并立即向公安部门报告。
“娱乐场所单位发现场所内有前款所列行为之外的违法犯罪活动或者违法犯罪嫌疑人、可疑物品，应当立即向公安部门报告。”
十七、第二十三条改为第二十五条，修改为：“公安部门对特种行业或者公共场所单位进行治安检查时，其工作人员应当持有人民警察证件并出示由市公安局统一制发的治安检查证件。被检查的单位和个人，不得妨碍、拒绝检查。公安部门的工作人员违反上述规定的，被检查单位有权
拒绝检查。
“公安部门的工作人员对特种行业或者公共场所单位进行治安检查时，应当文明执法，公正执法；不得玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊；禁止对违反治安管理的人员打骂、虐待或者侮辱。”
十八、第二十四条改为第二十六条，修改为：“违反本条例规定的人员，应当给予治安处罚的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚。
“违反本条例规定的单位，应当给予处罚的，法律、行政法规有规定的从其规定；法律、行政法规没有规定的，由公安部门责令改正，并依照下列规定给予处罚：
“（一）违反本条例第五条第一款规定，未取得《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》，擅自开办特种行业或者除娱乐场所外的公共场所的，予以取缔，处一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，处一万元以上十万元以下罚款；
“（二）违反本条例第十一条第三款、第十二条、第十三条规定或者第十五条第二款规定的，处警告、一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，责令停止整顿或者吊销《特种行业许可证》、《公共场所许可证》，可以单处或者并处一万元以上五万元以下罚款；
“（三）特种行业和除娱乐场所外的公共场所单位违反本条例第十四条规定或者第十五条第一款规定的，责令限期清退，并按每聘用一人处五百元以上二千元以下罚款；
“（四）娱乐场所单位违反本条例第十四条规定或者第十五条第一款规定的，处警告、责令停业整顿，并处一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，建议工商行政管理部门依法吊销营业执照；
“（五）违反本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条规定或者第二十一条第一款第（二）、（三）、（五）项规定的，处警告、一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿或者吊销《特种行业许可证》、《公共场所许可证》，可以单处或者并处一万
元以上十万元以下罚款；
“（六）除娱乐场所外的公共场所单位违反本条例第二十一条第一款第（一）、（四）项规定的，处警告、一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿或者吊销《公共场所许可证》，可以单处或者并处一万元以上十万元以下罚款；
“（七）娱乐场所单位违反本条例第二十一条第一款第（一）项规定的，处警告、责令停业整顿，并处一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，建议工商行政管理部门依法吊销营业执照；
“（八）娱乐场所单位违反本条例第二十一条第一款第（四）项或者第二款规定的，处警告、责令停业整顿，并处四千元以上二万元以下罚款；情节严重的，建议工商行政管理部门依法吊销营业执照；
“（九）特种行业和除娱乐场所外的公共场所单位违反本条例第二十三条第一款规定，娱乐场所单位违反本条例第二十三条第三款规定，未向公安部门报告的，处警告、一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿或者吊销《特种行业许可证》、《公共场所许可证》；
“（十）娱乐场所单位违反本条例第二十三条第二款规定，对发生在本场所内的卖淫、嫖娼活动放任不管，不采取措施制止的，责令停业整顿，并处一万元以上十万元以下罚款；情节严重的，建议工商行政管理部门依法吊销营业执照，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一千
元以下罚款。
“违反本条例规定，有违法所得和非法财物的，由公安部门依法予以没收。”
十九、第二十五条改为第二十七条，修改为：“被吊销《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》的，其开办单位五年内不得重新申领《特种行业许可证》或者《公共场所许可证》。”
二十、第二十七条改为第二十九条，第一款中的“公安人员”修改为“公安部门的工作人员”。
此外，根据本决定对部分条文的顺序作相应调整。
本决定自2001年2月1日起施行。《上海市特种行业和公共场所治安管理条例》根据本决定作相应的修正，重新公布。
1997年12月18日
